I OZ 41/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia G. B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2025 r., sygn. akt I SA/Wa 1448/25 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi G. B. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 12 czerwca 2025 r. nr KKU-105/24 w przedmiocie nabycia prawa własności nieruchomości postanawia: oddalić zażalenie.

G. B. (dalej: "Skarżąca"), wniosła skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej (dalej: "Komisja") z 12 czerwca 2025 r. nr KKU-105/24 w przedmiocie nabycia prawa własności nieruchomości. W skardze wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, wskazując, że zachodzi niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Podała, bowiem, że Gmina, jako właściciel przedmiotowej nieruchomości będzie zobowiązana do ponoszenia kosztów jej bieżącego utrzymania związanego z wydatkowaniem znacznych środków publicznych, przede wszystkim ze względu na katastrofalny stan substancji zabytkowego cmentarza żydowskiego na tej nieruchomości. Wskazała, że wynika to nie tylko z potrzeby odbudowy ogrodzenia tego obiektu ale także renowacji nagrobków. Dodała, że w ramach bieżącego utrzymania konieczna będzie pielęgnacja znajdującej się tam zieleni. Jej zdaniem, nieuwzględnienie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji może spowodować poniesienie przez Skarżącą, w tym czasie nieuzasadnionych wydatków ze środków publicznych, a zatem na szkodę Gminy. Postanowieniem z dnia 3 listopada 2025 r., sygn. akt I SA/Wa 1448/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "Sąd I instancji"), na podstawie art. 61 § 3 i 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "p.p.s.a."), odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu Sąd I instancji podał, że Skarżąca Gmina nie przedstawiła argumentów, które przemawiałyby za istnieniem okoliczności uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu I instancji, w złożonej skardze Skarżąca przedstawiła jedynie zarzuty odnoszące się do zaskarżonej decyzji oraz wskazała nieprawidłowości, które w jej ocenie miały miejsce w prowadzonym przez organ postępowaniu. Sąd I instancji dodał także, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że zawarta we wniosku argumentacja powinna być poparta faktami oraz ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami, które uzasadniają wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Ogólnikowe twierdzenia, pozbawione szerszego uzasadnienia, nie mogą stanowić podstawy do wydania przez sąd administracyjny orzeczenia o wstrzymaniu wykonania decyzji. W ocenie Sądu I instancji, strona składająca wniosek w trybie art. 61 § 3 p.p.s.a. zobowiązana jest, zatem nie tylko do wskazania przedmiotowych przesłanek, ale i do wykazania, że warunki uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w rzeczywistości zachodzą. Innymi słowy niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków musi być realne. W tym celu strona Skarżąca winna tak określić ewentualną szkodę i wskazać takie skutki, które trudno będzie odwrócić, by Sąd mógł stwierdzić, w oparciu o konkretne dane, że wielkość szkody może być znaczna, a skutki wykonania decyzji istotnie trudne do naprawienia. Rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Sąd nie może domniemywać okoliczności, które przemawiałyby za pozytywnym rozpatrzeniem wniosku strony. Podstawą wstrzymania wykonania decyzji nie mogę też być zdarzenia przyszłe i niepewne. Sąd I instancji podał także, że w orzecznictwie jednolicie prezentowany jest pogląd, że należności pieniężne, czy poniesione nakłady, na które powołuje się strona we wniosku - mogą zostać w każdym czasie zwrócone, czy też rozliczone między stronami. Świadczenia pieniężne są ze swej natury świadczeniami odwracalnymi i ze swej istoty nie wywołują trudnych do odwrócenia skutków. Reasumując Sąd I instancji uznał, że złożony wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, opierający się w istocie na ogólnikowych twierdzeniach, jest bezzasadny i brak jest podstaw do jego uwzględnienia. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła Skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: 1. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 216 ustawy z dnia 27 listopada 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2025 r. poz. 4083), poprzez uznanie, że Gmina, będąca jednostką sektora finansów publicznych, może dokonywać wydatków niezwiązanych z jej zadaniami własnymi lub innymi wskazanymi w ww. przepisie w okolicznościach, gdy przy wydatkowaniu środków publicznych na cmentarz żydowski, tj. jego utrzymanie, w tym roboty budowlane istnieje ryzyko naruszenia przez Skarżącego dyscypliny finansów publicznych; 2. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 226 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r - Kodeks cywilnego (Dz. U z 2025 r. poz. 1071), poprzez uznanie, że każde nakłady na nieruchomość mogą być podstawą żądania ich zwrotu i rozliczenia z innymi podmiotami (rzeczywistym właścicielem) w okolicznościach, gdy roszczenie takie może być dochodzone także pomiędzy podmiotami publicznymi (Gmina i Skarb Państwa) wyłącznie w oparciu o przepisy prawa cywilnego nie publicznego, a w przypadku uznania, że Gmina jest posiadaczem w złej wierze, Skarżąca będzie mogła domagać się tylko zwrotu nakładów koniecznych, i to tylko o tyle, o ile właściciel wzbogaciłby się bezpodstawnie jej kosztem; 3. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 61 § 3 p.p.s.a., poprzez uznanie, że Skarżąca nie poniesie szkody lub jej nie wykazała w okolicznościach, gdy przedmiotowa nieruchomość (co wynika z akt sprawy) jest wpisana do rejestru zabytków, zatem wymaga ponadprzeciętnych nakładów związanych z utrzymaniem cmentarza, nie tylko takich jak bieżące np. utrzymanie porządku i czystości, ale wykonania robót budowlanych na zlecenie lub na podstawie pozwolenia konserwatora i kolejno pozwolenia na budowę, których przygotowanie i wykonanie wymaga specjalistycznej wiedzy osób wykonujących te roboty znacznie droższe nawet o 50% niż standardowe czy powszechnie dostępne, bowiem wymagające spełnienia warunków art. 37a i następnych ustawy z dnia o ochronie zabytków i opieki nad zabytkami (Dz.U. z 2024 r. poz. 1292) oraz rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 2 sierpnia 2018 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na Listę Skarbów Dziedzictwa oraz robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków. Wskazała, że potwierdzeniem niniejszego zarzutu jest wydanie zaleceń przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 17 października 2025 r. Wobec powyższego wniosła o dopuszczenie dowodu z dokumentów, tj. protokołu kontroli cmentarza żydowskiego z 3 października 2025 r. oraz zaleceń pokontrolnych [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 17 października 2025 r., nieznanych Skarżącej w dniu złożenia skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności, o których mowa w § 1 powołanego przepisu, jednak wyłącznie wtedy, gdy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Podkreślić przy tym należy, że postępowanie w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji dotyczy wyjątku od zasady wykonalności ostatecznych decyzji administracyjnych. Aby wniosek mógł być rozpatrzony pozytywnie, strona musi więc wskazać konkretne zagrożenia płynące z wykonania decyzji. Sąd musi dysponować wiarygodnie wykazanymi faktami, które pozwolą mu na zastosowanie przedmiotowej instytucji, która – co należy jeszcze raz podkreślić – jest wyjątkiem od zasady wynikającej z art. 61 § 1 p.p.s.a. Zatem, pamiętać należy, że możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonego orzeczenia na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. nie oznacza, że sąd jest zobligowany w każdym przypadku - niezależnie od okoliczności sprawy - uwzględnić wniosek strony skarżącej. Użyte przez ustawodawcę w art. 61 § 3 p.p.s.a. nieostre pojęcia "znaczna szkoda" lub "trudne do odwrócenia skutki" wymagają konkretyzacji w dokładnie i wszechstronnie zgromadzonym materiale dowodowym, który powinien w szczególności zaprezentować wnioskodawca. Oznacza to występującą po jego stronie konieczność przywołania konkretnych okoliczności wskazujących na to, że wykonanie decyzji spowoduje w stosunku do strony niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków i przytoczenia okoliczności uzasadniających to żądanie wraz z informacjami, które mogą to żądanie uprawdopodobnić. Przy czym pojęcie wyrządzenia znacznej szkody należy rozumieć w taki sposób, że chodzi o taką szkodę (majątkową, a także niemajątkową), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Trudne do odwrócenia skutki to z kolei takie prawne lub faktyczne skutki, które – raz zaistniałe – powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Zaznaczyć przy tym należy, że rozstrzygając wniosek o wstrzymanie, Sąd nie bada legalności zaskarżonego aktu, bowiem prowadziłoby to do tzw. przedsądu. Bada jedynie, czy wykonanie zaskarżonego aktu może prowadzić w okolicznościach danej sprawy, wskazanych przede wszystkim przez skarżącego we wniosku, do zagrożenia w postaci znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Podkreślić także należy, że o znacznej szkodzie można mówić, jeśli rozmiary szkody wywołanej wykonaniem zaskarżonego aktu administracyjnego są większe niż zwykłe skutki wywołane wykonaniem aktu tego rodzaju. Każdy, bowiem akt prawny wywołuje określone skutki prawne, nie wszystkie jednak podlegają ochronie tymczasowej. Odnosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że przedmiotowy wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie zasługiwał na uwzględnienie, gdyż nie zawierał wyczerpującego uzasadnienia, które przemawiałoby za koniecznością wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Sam wniosek został ogólnikowo uzasadniony, a uzasadnienie złożonego zażalenia tego stanu rzeczy nie zmieniło. W szczególności Skarżąca nie przedłożyła przed Sądem I instancji jakichkolwiek dokumentów źródłowych, w tym finansowych pozwalających wywieść, że wstrzymanie zaskarżonego aktu jest zasadne. Nie jest, zatem możliwe dokonanie oceny aktualnej sytuacji finansowej Skarżącej, która domagała się wstrzymania wykonania decyzji. Argumentacja wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu musi, bowiem w sposób przekonywujący wskazać na konkretne relacje między brakiem wstrzymania zaskarżonej decyzji, a wystąpieniem zagrożeń z art. 61 § 3 p.p.s.a. Odnosząc się do naruszenia przez Sąd I instancji art. 216 ustawy z dnia 27 listopada 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2025 r. poz. 4083) oraz art. 226 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r - Kodeks cywilnego (Dz. U z 2025 r. poz. 1071), to wskazać należy, że Sąd I instancji w ogóle ich nie stosował, a w związku z tym nie mogło dojść do ich błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania. Sąd I instancji badał jedynie spełnienie przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., wyjaśniając przy tym, że należności pieniężne, czy poniesione nakłady mogą zostać w każdym czasie zwrócone, czy też rozliczone między stronami, gdyż są z swej natury świadczeniami odwracalnymi i ze swojej istoty nie wywołują trudnych od odwrócenia skutków. A skoro, tak jak już wspomniano na wstępie Skarżąca ich nie wykazała, to słusznie Sąd I instancji doszedł do przekonania, że nie ma podstaw do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Dodać też należy, że nie zmieniają powyższego przedłożone wraz z zażaleniem zalecenia pokontrolne [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 17 października 2025 r. Zauważyć, bowiem należy, że zostały one wydane już po wydaniu zaskarżonej decyzji i zaskarżeniu jej do Sądu I instancji, a nadal organem zobowiązanym do ich wykonania jest Skarb Państwa – Starosta [...], a nie Skarżąca Gmina. Z księgi wieczystej spornej nieruchomości o nr [...] z jej działu II wynika, że nadal, jako właściciel spornej nieruchomości wpisany jest Skarb Państwa – Starosta [...], jedynie w dziale III wpisano ostrzeżenie w związku z wydaniem zaskarżonej decyzji Komisji. Wobec tego stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie - Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że Skarżąca nie uzasadniła w sposób należyty złożonego wniosku i tym samym uchybiła obowiązkowi wykazania możliwości wystąpienia niebezpieczeństw, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., ponosząc skutki niewykazania konieczności udzielenia jej w niniejszej sprawie ochrony tymczasowej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., postanowił, jak w sentencji.