I OZ 392/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia D.K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 432/18 o odrzuceniu skargi kasacyjnej D.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 432/18 wydanego w sprawie ze skargi D.K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji postanawia: oddalić zażalenie.

Postanowieniem z dnia 18 grudnia 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 432/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę kasacyjną D.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 432/18. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia z 18 grudnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że na treść art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018 poz. 1302), dalej jako "p.p.s.a.", po czym zaznaczył, iż braki skargi kasacyjnej w zakresie wymogów konstrukcyjnych nie podlegają sanacji i skutkują jej odrzuceniem, co wynika z faktu, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Sąd ten powołał się przy tym art. 177a p.p.s.a. i wskazał, że wniesiona przez pełnomocnika skarżącej skarga kasacyjna zasługuje na odrzucenie, gdyż nie przytoczono w niej podstaw kasacyjnych. W złożonym zażaleniu, skarżąca zarzuciła naruszenie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, "polegający na tym, że Sędzia orzekając jako Przewodniczący w drugim postępowaniu, sygn. akt I SA/Wa 432/18 mógł czuć się związany swoimi poglądami wyrażonymi podczas pierwszego postępowania, sygn. akt I SA/Wa 432/18 orzekając również jako Sędzia Przewodniczący w sprawie – oddalając sprzeciw". Zdaniem skarżącej "taka sytuacja budzi uzasadnione wątpliwości co do obiektywizmu Sędziego i nie odpowiada standardom prawa do bezstronnego Sądu". W uzasadnieniu zażalenia skarżąca powołała się na art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Jej zdaniem Sąd nie wyłączył ze składu orzekającego sędziego biorącego po raz drugi udział w tym samym postępowaniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, słusznie Sąd I instancji powołał się na art. 176 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym skarga kasacyjna powinna zawierać: oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części; 2) przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie; 3) wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. W świetle natomiast art. 176 § 2 p.p.s.a. poza wymaganiami, o których mowa w § 1, skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przewidzianym dla pisma strony oraz zawierać wniosek o jej rozpoznanie na rozprawie albo oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. Słusznie też wskazał Sąd I instancji, iż w art. 177a p.p.s.a. ustawodawca przewidział tryb usunięcia braków skargi kasacyjnej w przypadku, gdy skarga taka nie spełnia wymagań przewidzianych z art. 176. W myśl przywołanej regulacji tryb ten dotyczy wymogów "innych niż przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie". Przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie są zatem elementami konstrukcyjnymi skargi kasacyjnej, których brak skutkuje jej odrzuceniem, bez uprzedniego wzywania do usunięcia któregoś z tych braków. Wskazane elementy konstrukcyjne skargi kasacyjnej stanowią bowiem o jej istocie i trudno byłoby przyjąć, że w razie ich pominięcia mamy wciąż do czynienia ze skargą kasacyjną (B. Dauter [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. Wolter Kluwer 2016, teza 4 komentarza do art. 177a). Podkreślić przy tym należy, że dodanie do ustawy procesowej art. 177a miało na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 lipca 2014 r., sygn. SK 22/11, stwierdzającego niezgodność art. 180 w zw. z art. 178 i art. 176 P.p.s.a. z Konstytucją RP. Wyrok ten nie dotyczył jednak sytuacji, w której brak skargi kasacyjnej polegał na nieprzytoczeniu podstaw kasacyjnych bądź ich uzasadnienia, stąd też należy uznać, że w tym zakresie zachowują aktualność wcześniej ukształtowane – i ugruntowane – poglądy doktryny i orzecznictwa sądów administracyjnych wskazujące na nieusuwalność braku skargi kasacyjnej polegającego na niezachowaniu wymogu podania podstaw kasacyjnych (por. R. Hauser, M. Wierzbowski [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. CH Beck, Warszawa 2015, s. 687, teza 6 i powołane tam orzecznictwo). Wobec powyższego oraz z uwagi na przewidzianą w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasadę związania granicami skargi kasacyjnej wskazane, zaistniałe braki skargi kasacyjnej uniemożliwiają jej merytoryczne rozpoznanie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznawać sprawy, domyślając się jedynie intencji autora skargi kasacyjnej, mając wątpliwości interpretacyjne co do podstaw zaskarżenia. Wymóg przytoczenia podstaw kasacyjnych, choć ściśle związany z treścią art. 174 P.p.s.a., który przewiduje, że skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię albo niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być przy tym uznany za spełniony, jeśli ogranicza się do powielenia części lub całości tego przepisu, bez przytoczenia podstaw kasacyjnych, które wiążą się z koniecznością powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem autora skargi kasacyjnej - uchybił sąd, wraz z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych jednostek redakcyjnych, a także aktu normatywnego, który je zawiera. Treść art. 183 § 1 p.p.s.a. uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu precyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej bądź poszukiwanie za stronę przepisów, którym ewentualnie mógł uchybić wojewódzki sąd administracyjny (zob. postanowienie NSA z 27 czerwca 2018 r., sygn. akt II OZ 647/18). W przedmiotowej sprawie, jak zasadnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny, skarżący nie podał podstaw kasacyjnych. Skarżący nie podjął żadnej próby wskazania, jakie przepisy postępowania, czy też prawa materialnego w jego ocenie zostały naruszone, co czyni niemożliwym określenie granic skargi kasacyjnej. Usunięcie powyższej wadliwości nie jest możliwe także poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, bowiem nie zawiera ona wskazania jakiegokolwiek przepisu, któremu Sąd pierwszej instancji miałby uchybić. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego opisane powyżej braki skargi kasacyjnej są na tyle istotne i nienaprawialne w trybie właściwym do usuwania braków formalnych, że uniemożliwiają sądowi działającemu w granicach określonych w art. 183 § 1 p.p.s.a. jej rozpoznanie, co prowadzi do tego, że skarga kasacyjna podlegała odrzuceniu Odnosząc się natomiast do zażalenia, Naczelny Sąd Administracyjny, nie mógł podzielić zawartych w nim zarzutów. Jak stanowi art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sędzia jest wyłączony z mocy samej ustawy w sprawach w których brał udział w wydaniu zaskarżonego orzeczenia, jak też w sprawach o ważność aktu prawnego z jego udziałem sporządzonego lub przez niego rozpoznanego oraz w sprawach, w których występował jako prokurator. Instytucja wyłączenia sędziego zarówno z mocy prawa, jak i na wniosek strony jest istotną gwarancją procesową, która ma zapewnić rozpoznanie sprawy przez sąd w takim składzie orzekającym, którego sędziowie nie pozostają w relacjach osobistych ze stronami oraz nie mieli wcześniej, wskazanych w ustawie związków z rozpoznawaną sprawą. Ratio legis przepisów o wyłączeniu sędziego, we wszystkich procedurach sądowych sprowadza się do eliminowania przyczyn, które mogą skutkować wątpliwościami, co do bezstronności i obiektywizmu sędziego w rozpoznaniu określonej sprawy. Przy czym okoliczność mogąca wywołać uzasadnioną wątpliwość, co do bezstronności sędziego w danej sprawie musi faktycznie wystąpić, tzn. nie może mieć charakteru potencjalnego. Ponadto wątpliwość, co do bezstronności sędziego musi być uzasadniona. Okoliczność, że sędzia reprezentuje pogląd prawny niekorzystny dla strony, że wydaje odmienne z jej oczekiwaniami rozstrzygnięcia nie stanowi podstawy do wyłączenia sędziego i taka sytuacja nie może być oceniana jako okoliczność mogąca wywołać wątpliwość, co do bezstronności sędziego w danej sprawie. Wskazać w tym miejscu należy, że odrzucenie przez Sąd I instancji skargi kasacyjnej na podstawie art. 178 p.p.s.a. nie jest równoznaczne z jej rozpoznaniem w znaczeniu, o jakim stanowi art. 18 § 1 pkt 6 powołanej ustawy. Przedmiotem postępowania Sądu I instancji nie była bowiem sprawa sądowoadministracyjna w rozumieniu materialnoprawnym, lecz kwestia dopuszczalności skargi kasacyjnej, a więc zagadnienie procesowe. Natomiast art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a. dotyczy przede wszystkim sytuacji, w której sędzia wydał orzeczenie w pierwszej instancji, a następnie miałby je kontrolować w II instancji (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2019 r., sygn. akt: I OZ 1264/18). Skarżąca błędnie utożsamia kontrolę zachowania wymagań formalnych skargi kasacyjnej z jej oceną merytoryczną. Odrzucenie skargi kasacyjnej wyklucza badanie jej zasadności, jest jedynie formalnym skutkiem badania dopuszczalności skargi kasacyjnej. W toku oceny dopuszczalności skargi kasacyjnej może wziąć udział sędzia, który wcześniej zasiadał w składzie sądu wydającego inne orzeczenie w tej sprawie, nawet kończące. Należy w tym miejscu wskazać na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego składu siedmiu sędziów z dnia 23 maja 2005 r., sygn. akt: I OPS 3/05, gdzie NSA wyraził pogląd, że sędzia, który w wojewódzkim sądzie administracyjnym brał udział w wydaniu wyroku, zaskarżonego następnie skargą kasacyjną, nie jest wyłączony na podstawie art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a. od badania w trybie art. 178 tej ustawy, czy skarga kasacyjna spełnia wymogi formalne, w tym także od udziału w wydaniu postanowienia odrzucającego skargę kasacyjną. Stanowisko to odnosi się także do stanu faktycznego niniejszej sprawy. Powyższe oznacza, że w wydaniu zaskarżonego postanowienia mogła brać udział sędzia WSA Joanna Skiba. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.