I OZ 356/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA - Małgorzata Jaśkowska po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 listopada 2017 r., sygn. akt IV SA/Gl 1007/17 o odrzuceniu sprzeciwu M. S. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku – Białej z dnia 14 sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 23 listopada 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił sprzeciw M.S. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku – Białej z dnia 14 sierpnia 2017 r. nr SKO.IV/424/2957/569/17 w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji podał, że decyzją z dnia 14 sierpnia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku – Białej uchyliło decyzję Wójta Gminy Czernichów z dnia 28 czerwca 2017 r. nr GOPS.PS.SC.4127.24.17 i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzja ta została skutecznie doręczona M.S. w dniu 21 sierpnia 2017 r., a w dniu 13 września 2017 r. wniósł on do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, za pośrednictwem poczty, skargę na wspomnianą decyzję z dnia 14 sierpnia 2017 r. Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – powoływanej dalej jako p.p.s.a.), który wszedł w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Stosownie zaś do treści art. 64c § 1, § 2 i § 3 p.p.s.a. sprzeciw od decyzji wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji. Sprzeciw od decyzji wnosi się za pośrednictwem organu, którego decyzja jest przedmiotem sprzeciwu. Jednocześnie termin, o którym mowa w § 1, uważa się za zachowany także wtedy, gdy przed jego upływem strona wniosła sprzeciw od decyzji wprost do sądu administracyjnego. W rozpatrywanej sprawie decyzja organu odwoławczego z dnia 14 sierpnia 2017 r. została wydana w nowym stanie prawnym, zaś pismo kwestionujące tę decyzję zostało wniesione w dniu 13 września 2017 r. W ocenie Sądu I instancji, należało je zatem zakwalifikować jako sprzeciw od decyzji, który powinien zostać złożony w terminie 14 dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji organu odwoławczego, czyli najpóźniej do dnia 4 września 2017 r. Sprzeciw ten został jednak nadany, za pośrednictwem poczty, dopiero w dniu 13 września 2017 r., a zatem już po upływie terminu do jego wniesienia. Dodatkowo w ocenie Sądu I instancji, stosownie do treści art. 64b § 1 p.p.s.a., do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stanowi, że skarga wniesiona po upływie terminu do jej wniesienia podlega odrzuceniu. Przepis ten ma odpowiednie zastosowanie do spóźnionego sprzeciwu, bowiem w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidziano innego skutku prawnego dla orzeczenia o sprzeciwie od decyzji wniesionym z uchybieniem czternastodniowego terminu. Poza powyższym Sąd I instancji wskazał jednak, że organ odwoławczy błędnie pouczył skarżącego o prawie wniesienia skargi do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia doręczenia decyzji, zamiast o możliwości wniesienia sprzeciwu w terminie 14 dni od doręczenia tej decyzji. Natomiast zgodnie z art. 112 k.p.a. błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania lub skutków zrzeczenia się odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Tym samym, zdaniem Sądu I instancji, skarżącemu przysługuje prawo złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia sprzeciwu. Pismo z wnioskiem o przywrócenie terminu powinno być wniesione w ciągu siedmiu dni od daty ustania przyczyny uchybienia terminu (art. 87 § 1 p.p.s.a.). Natomiast datą ustania przyczyny uchybienia terminu do wniesienia sprzeciwu od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 14 sierpnia 2017 r. będzie dzień otrzymania przez skarżącego niniejszego postanowienia. Poza tym we wniosku o przywrócenie terminu skarżący powinien uprawdopodobnić okoliczności wskazujące na brak winy w uchybieniu terminu (art. 87 § 2 p.p.s.a.). Należy również dodać, iż wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia sprzeciwu od decyzji wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie jest przedmiotem sprzeciwu, przy czym równocześnie z wnioskiem skarżący powinien dokonać czynności, której nie dokonał w terminie (art. 87 § 3-4 p.p.s.a.), czyli wnieść sprzeciw od decyzji. W zażaleniu z dnia 6 grudnia 2017 r. zaskarżono postanowienie Sądu I instancji w całości zarzucając mu naruszenie: 1. art. 64c § 1, § 2 i § 3 p.p.s.a. w związku z art. 64b § 1 p.p.s.a. oraz art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. mające istotny wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia, poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, iż skarżący miał wywieść sprzeciw w terminie 14 dniowym, a nie miesięcznym, w sytuacji gdy postępowanie niniejsze wszczęte zostało przed dokonaniem nowelizacji przepisu, a co za tym idzie znaleźć w sprawie powinien przepis określający dłuższy, miesięczny termin, 2. art. 17 ustawy nowelizującej p.p.s.a. z dnia 7 kwietnia 2017 r. mające istotny wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia, poprzez uznanie, iż po złożeniu sprzeciwu wszczęto nowe postępowanie administracyjne i powinien w nim znaleźć zastosowanie nowy przepis w sytuacji, gdy postępowanie to wszczęte zostało pod rządami dawnych przepisów i nie zostało wówczas prawomocnie zakończone stąd też zastosowanie powinny w nim znaleźć przepisy stare, określające dłuższy termin wniesienia sprzeciwu, 3. art. 112 k.p.a. mające istotny wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia, poprzez jego niezastosowanie, przejawiające się w nieuwzględnieniu faktu, iż skarżący został błędnie pouczony przez organ co do terminu, w którym ma wnieść odpowiedni środek zaskarżenia i do tego pouczenia się zastosował, a co za tym idzie nie można było wyciągać wobec niego negatywnych skutków prawnych i w takiej sytuacji sprzeciwu odrzucać. Z uwagi na powyższe wniesiono o: 1. zmianę zaskarżonego postanowienia i rozpoznanie sprzeciwu, 2. ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu argumentowano, że w rozpoznawanej sprawie postępowanie wszczęte zostało na gruncie starych przepisów. Stąd też zgodnie z odpowiednim brzmieniem ustawy nowelizacyjnej powinno ono zostać zakończone również pod rządem ich obowiązywania. W ocenie wnoszącego zażalenie w sprawie powinien znaleźć zastosowanie dłuższy termin miesięczny, nie zaś krótszy 14 - dniowy. Podnoszono również, że organ wyraźnie pouczył skarżącego, że sprzeciw można wnieść w terminie 1 miesiąca, a nie 14 dni. Następnie nie podnosił okoliczności jakoby ów sprzeciw wniesiony został po terminie, lecz merytorycznie się do niego ustosunkował. Wskazywano także, że jeżeli wykładnia znowelizowanych przepisów jest właściwa, to przecież organ I instancji błędnie pouczył skarżącego o terminie podjęcia odpowiednich działań. Obywatel działając w zaufaniu do działań organów władzy publicznej ma prawo przypuszczać, że te podejmują działania właściwe, zgodne z przepisami prawa i odpowiadające treści tych przepisów. Jeżeli jest inaczej, to sąd administracyjny powinien ewentualne uchybienia naprawiać, a nie legitymizować. Stąd też niewłaściwym postępowaniem, zdaniem strony skarżącej, było odrzucanie sprzeciwu, albowiem ten - wobec błędnego pouczenia - powinien zostać uznany za wniesiony w terminie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Sprzeciw od decyzji wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji (art. 64c § 1 p.p.s.a.). Instytucja sprzeciwu od decyzji została wprowadzona do porządku prawnego w dniu 1 czerwca 2017 r. na mocy art. 9 pkt 7 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) i w związku z art. 17 ust. 1 ustawy nowelizującej ma zastosowanie do postępowań przed sądami administracyjnymi wszczętych po dniu 1 czerwca 2017 r. Zgodnie z art. 64b § 1 p.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Stosownie zaś do treści art. 58 § 1 pkt 2 i § 3 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę wniesioną po terminie do jej wniesienia postanowieniem, które może być wydane na posiedzeniu niejawnym. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd I instancji uznał, że od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku – Białej z dnia 14 sierpnia 2017 r. w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, będącej przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, przysługiwał sprzeciw, o którym mowa w Dziale III Rozdziale 3a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie jak błędnie pouczył organ – skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Sprzeciw powinien zostać złożony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia stronie decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. O właściwości sądu administracyjnego przesądzają przepisy regulujące postępowanie sądowoadministracyjne obowiązujące w dniu rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej. W rozpoznawanej sprawie postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw. Zgodnie z art. 18 ustawy nowelizującej weszła ona w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. Stosownie do art. 17 ust. 1 ustawy nowelizującej, przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu dotychczasowym mają zastosowanie wyłącznie do postępowań przed sądami administracyjnymi wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej. W związku z powyższym od decyzji z dnia 14 sierpnia 2017 r. przysługiwał sprzeciw. Z akt sprawy wynika, że kwestionowana decyzja została doręczona skarżącemu w dniu 21 sierpnia 2017 r., stąd termin do wniesienia sprzeciwu od decyzji upływał z dniem 4 września 2017 r. Sprzeciw od decyzji został natomiast wniesiony dopiero w dniu 13 września 2017 r., a więc po upływie czternastodniowego terminu, ale w terminie wskazanym w pouczeniu przez organ, tj. w terminie 30 dni. Decyzja doręczona skarżącemu w dniu 21 sierpnia 2017 r. została bowiem zaskarżona w dniu 13 września 2017 r. W rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie ma fakt, że w zaskarżonej decyzji organ błędnie pouczył o możliwości wniesienia skargi i terminie 30 dni do jej wniesienia. Powyższa okoliczność powinna być wzięta pod uwagę przez Sąd pierwszej instancji. Stosownie do treści art. 112 k.p.a. błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. W piśmiennictwie prezentowany jest pogląd, że konsekwencje obowiązywania art. 112 k.p.a. powinny być takie, iż w przypadku wniesienia spóźnionego odwołania, które wpłynęło z zachowaniem terminu błędnie podanego w pouczeniu, organ obowiązany będzie je rozpatrzyć bez potrzeby wnoszenia wniosku o przywrócenie terminu (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., Warszawa 2017 r., s. 621). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skutki prawne błędnego pouczenia o środkach zaskarżenia powinny być jednolite zarówno na gruncie postępowania administracyjnego, jak i postępowania sądowego. Odmienna wykładnia prowadzi do zbędnego formalizmu i przedłużania postępowania, albowiem sąd administracyjny w sytuacji złożenia wniosku o przywrócenie terminu z powodu błędnego pouczenia obowiązany jest przywrócić go stronie. Zauważyć należy, że wprawdzie w art. 112 k.p.a. ustawodawca nie wskazał sprzeciwu, jednak zgodnie art. 64b § 1 p.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze. Reasumując, skutkiem prawnym ochrony wynikającej z art. 112 k.p.a. w przypadku wniesienia do sądu spóźnionego środka zaskarżenia, który wpłynął z zachowaniem terminu błędnie podanego w pouczeniu, jest obowiązek wojewódzkiego sądu administracyjnego rozpatrzenia go bez potrzeby wnoszenia wniosku o przywrócenie terminu (por. postanowienia NSA z dnia: 26 października 2017 r., sygn. akt II OZ 1206/17, 10 listopada 2017 r., sygn. akt II OZ 1382/17, 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II OZ 1483/17). Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. ......................................... s. Małgorzata Jaśkowska