I OZ 324/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Prezydenta Miasta Wałbrzycha na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lutego 2014 r. o sygn. akt I SA/Wa 189/14 odmawiające wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Miasta Wałbrzycha na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 26 listopada 2013 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość postanawia: oddalić zażalenie.

Postanowieniem z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 189/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu wniosku Miasta Wałbrzycha, odmówił wstrzymania wykonania decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 26 listopada 2013 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że w dniu 3 stycznia 2013 r. Miasto Wałbrzych złożyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 26 listopada 2013 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość. W skardze Miasto Wałbrzych wniosło o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w zakresie dotyczącym zobowiązania do wypłaty ustalonego odszkodowania. W uzasadnieniu podniosło, że obecnie prowadzonych jest kilkadziesiąt postępowań administracyjnych dotyczących ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone pod realizację przedmiotowej inwestycji drogowej, na łączną kwotę odszkodowań wynoszącą około 37 mln złotych. W przypadku wykonania zaskarżonej decyzji zachodzi niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wobec bowiem braku przekazania środków finansowych z budżetu państwa na odszkodowania, ich zapłata będzie się wiązała z koniecznością dokonania zmiany budżetu Miasta Wałbrzycha i poniesieniem tego wydatku ze środków Miasta Wałbrzycha, co będzie skutkowało brakiem możliwości zrealizowania zaplanowanych wcześniej celów związanych z zaspokajaniem potrzeb wspólnoty. Tak powstała szkoda nie będzie mogła zostać wynagrodzona przez późniejszy zwrot wypłaconego świadczenia, gdyż brak płynności finansowej gminy będzie wiązał się z niezrealizowaniem ustawowo określonych zadań. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmawiając wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji stwierdził, że powołane we wniosku okoliczności nie uprawdopadabniają zastosowania ochrony tymczasowej. W szczególności skarżący nie wykazał, aby wykonanie zaskarżonej decyzji skutkować miało wyrządzeniem znacznej szkody lub trudnymi do odwrócenia skutkami. Podkreślono, że Sąd bada przesłanki ewentualnego wstrzymania wykonania wyłącznie w odniesieniu do zaskarżonego aktu, a nie obowiązku wypłaty odszkodowań za nieruchomości wywłaszczone pod realizację inwestycji drogowej na łączną kwotę około 37 mln zł. Skarżący nie załączył żadnej dokumentacji wskazującej rzeczywisty obowiązek wypłaty w tym samym momencie łącznej kwoty 37 mln. Również zarzut skarżącego dotyczący niebezpieczeństwa utraty płynności finansowej uznano za chybiony. Sąd I instancji zauważył, że dla przesłanki warunkującej ewentualne wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji konieczne jest wykazanie, że "uszczuplenie" finansów spowodowane wypłatą odszkodowania ustalonego w tej właśnie decyzji będzie dla danego podmiotu tak znaczne, że może zagrozić jego funkcjonowaniu. Budżet podmiotu jest bowiem planem finansowym obejmującym dochody oraz wydatki i w ramach wydatków powinny być w tym planie uwzględnione również ewentualne wydatki z tytułu odszkodowań. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł Prezydent Miasta Wałbrzycha, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.". W konkluzji zażalenia wniesiono o zmianę zaskarżonego postanowienia i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazano, że wypłata odszkodowań, w sytuacji gdy skarżący został zaskoczony obowiązkiem ich wypłaty i nie ma zaplanowanych takich kwot w swoim budżecie spowoduje, że skarżącemu grozi niezrealizowanie budżetu i wykonanie ustawowych zadań przewidzianych przez Miasto Wałbrzych. Podniesiono również, że podnosząc, że z treści decyzji Wojewody Dolnośląskiego nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji wynika zakres ilościowy wywłaszczanych nieruchomości, a tym samym potwierdzony został obowiązek wypłaty w tym samym czasie odszkodowań w wysokości 37 mln zł. Skarżący wskazał też wobec tego, że nie był inwestorem, nie zagwarantował w budżecie środków finansowych na ewentualne odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. Podniósł nadto, że objęta wnioskiem decyzja jest niewykonalna. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 61 § 1 P.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Natomiast w myśl art. 61 § 3 tej ustawy, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Obowiązek wykazania we wniosku przesłanek zawartych w powołanym przepisie, to jest przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie zaskarżonej decyzji faktycznie spowoduje znaczną szkodę lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków spoczywa na wnioskującym. Wniosek taki powinien zawierać odrębne uzasadnienie, bowiem samo powołanie się na skutki wymienione w art. 61 § 3 ustawy nie stanowi uprawdopodobnienia ich wystąpienia. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że przez znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki rozumie się taką szkodę, która nie będzie mogła zostać wynagrodzona przez późniejszy zwrot świadczenia lub nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 sierpnia 2006 r., I OZ 1144/06, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wypłata odszkodowania, jak każde świadczenie finansowe, jest ze swej istoty czynnością odwracalną. Wobec tego wskazać należy, że w razie uwzględnienia skargi środki te zostaną Miastu zwrócone, zatem nie ma mowy o nieodwracalności skutków wykonania zaskarżonej decyzji. Przyjęcie, iż "uszczuplenie finansów" spowodowane wypłatą odszkodowania mogłoby skutkować wstrzymaniem wykonania decyzji, możliwe byłoby jedynie wówczas, gdyby zagrażało funkcjonowaniu podmiotu. W doktrynie i orzecznictwie nie budzi też wątpliwości, że analizą objęte są wyłącznie argumenty podane przez stronę, toteż winny one być przekonujące, rzetelne i wiarygodne. Jedną z przesłanek wstrzymania danego aktu lub czynności jest niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, przy czym ustalenie, czy grożąca szkoda jest szkodą znaczną jest możliwe tylko w oparciu o okoliczności konkretnej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że o znacznej szkodzie można mówić wówczas, kiedy rozmiar szkody wywołanej wykonaniem zaskarżonego aktu administracyjnego jest większy niż zwykłe skutki wywołane wykonaniem aktu tego rodzaju, a oceniając rozmiar ewentualnej szkody należy uwzględnić okoliczności obiektywne i subiektywne – indywidualne dotyczące strony. Przesłanka spowodowania trudnych do odwrócenia skutków obejmuje taką materię, którą niełatwo jest zmienić w razie wykonania aktu. Zatem musi być także rozważana w kontekście specyfiki aktu administracyjnego, którego dotyczy wniosek o wstrzymanie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący nie uprawdopodobnił dostatecznie, że wykonanie zaskarżonej decyzji wywoła znaczną szkodę lub skutki trudne do odwrócenia. Skarżący łączy je z brakiem zagwarantowanych środków finansowych w budżecie miasta oraz niewykonalnością zaskarżonej decyzji. Jednak możliwość udzielenia ochrony tymczasowej przewidzianej w art. 61 § 3 P.p.s.a. została ograniczona do wystąpienia jednej z dwóch przesłanek zawartych w omawianym przepisie. Obowiązkiem strony jest wskazanie we wniosku okoliczności na poparcie spełnienia przynajmniej jednej z tychże przesłanek, tj. znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków prawnych. Innymi słowy uprawnienie to wiąże się z obowiązkiem uzasadnienia wniosku, poprzez poparcie go stosownymi twierdzeniami i dokumentami na okoliczność spełnienia ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania decyzji (por. postanowienie NSA z dnia 26 listopada 2007 r., sygn. akt II FZ 338-339/07, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Argumentacja wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu musi w sposób przekonywujący pokazać konkretne relacje między brakiem wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, a wystąpieniem zagrożeń z art. 61 § 3 P.p.s.a. (por. post. NSA z dnia 21 grudnia 2006 r., sygn. akt I FZ 525/06, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W przedmiotowej sprawie nie wykazano, że w niniejszej sprawie zachodzi którakolwiek z przesłanek przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji. Po pierwsze, nieuprawdopodobniono wymagalnych zobowiązań skarżącej określonych na podaną kwotę 37 mln zł, gdyż dołączone do skargi dokumenty nie noszą takich cech. Wbrew twierdzeniom Prezydenta Miasta Wałbrzycha decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie określa wysokości przyznanych odszkodowań. Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 687) decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie zawiera takiego rozstrzygnięcia. Takie rozstrzygnięcie dotyczące odszkodowania jest wydawane w innym postępowaniu i kończy się podjęciem decyzji, o której mowa w art. 12 ust. 4a tej ustawy. Po drugie, brak przewidzianych w budżecie miasta środków finansowych nie świadczy o zaistnieniu przesłanek z art. 61 § 3 P.p.s.a. Trudno wręcz oczekiwać, że w budżecie miasta nie ma dostępnych środków, które umożliwiałyby wypłatę odszkodowania ustalonego zaskarżoną decyzją. Po trzecie, kwestia wykonalności zaskarżonej decyzji należy do sfery merytorycznej oceny Sądu I instancji i nie może być brana pod uwagę przy rozpoznawaniu przedmiotowego wniosku. W innym wypadku przed rozprawą mogłoby dojść do przedsądu, co w świetle obowiązujących przepisów byłoby niedopuszczalne. Warto również zaznaczyć, że w analizowanej materii – z wniosków Miasta Wałbrzych – ukształtowało się już orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. postanowienia NSA z 28 lutego 2014 r. o sygn. akt: I OZ 131/14, I OZ 123/14, I OZ 121/14, I OZ 106/14, I OZ 104/14, I OZ 107/14, I OZ 122/14, I OZ 105/14). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.