I OZ 297/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Przybysz po rozpoznaniu w dniu 20 sierpnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 maja 2026 r., sygn. akt I SA/Wa 429/26 o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi P.S. i R.J. na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z 14 stycznia 2026 r. nr KR I R 56/25 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji postanawia: 1. uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zwrócić Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 100 (sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu od zażalenia.

Postanowieniem z 18 maja 2026 r., sygn. akt I SA/Wa 429/26, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi P.S. i R.J. (dalej: skarżący) na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich (dalej: organ) z 14 stycznia 2026 r. nr KR I R 56/25 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji wskazał, że skarżący wystąpili z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, podnosząc, że przez ponad 15 lat od przejęcia w zarządzanie przedmiotowej nieruchomości jako właściciele ponieśli ogromne nakłady na jej remont i utrzymanie (szacują swoje nakłady na kwotę 700 tys. zł), przejęli przedmiotową nieruchomość w stanie zrujnowanym i zdewastowanym przez m.st. Warszawę. Dodatkowo ze względu na zagospodarowanie nieruchomości i wydzielenie lokali dokonali zmiany udziałów w nieruchomości wspólnej, co jest już sytuacją nieodwracalną – wykonanie zaskarżonej decyzji prowadzić będzie zatem do szkody po stronie skarżących i bezpodstawnego wzbogacenia m.st. Warszawy. Miasto również niesłusznie się wzbogaci, przejmując w zarządzanie nieruchomość wyremontowaną i odrestaurowaną. Ponadto w przedmiotowej nieruchomości nie mieszkają lokatorzy komunalni. Zdaniem Sądu I instancji w rozpoznawanej sprawie z uwagi na skutki prawno-rzeczowe, jakie może wywołać zaskarżona decyzja, związane z wystąpieniem przez Prezydenta m.st. Warszawy do sądu wieczystoksięgowego z wnioskami o wykreślenie w księgach wieczystych wpisów dotyczących udziałów w prawie użytkowania wieczystego oraz prawa własności, zachodzą przesłanki uzasadniające zastosowanie instytucji ochrony tymczasowej. Niewstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji mogłoby bowiem wyrządzić znaczną szkodę lub spowodować trudne do odwrócenia skutki w postaci utraty przez skarżących praw wpisanych w księdze wieczystej, co w konsekwencji spowoduje wyłączenie rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych w sytuacji dalszego obrotu prawnego przedmiotową nieruchomością przez m. st. Warszawa. Zatem w realiach rozpoznawanej sprawy potencjalność zaistnienia zmiany stosunków cywilnoprawnych, które mogą powstać w związku z wykonaniem zaskarżonej decyzji, w tym nie wykluczając zmian stosunków własnościowych, jest okolicznością przemawiającą za wstrzymaniem jej wykonania, bowiem w przypadku uwzględnienia skargi organ nie będzie mógł – przy użyciu dostępnych mu środków prawnych – cofnąć skutków tych zmian jednostronną czynnością (aktem). W świetle powyższego w sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Istnieje bowiem uzasadniona obawa wyrządzenia znacznej szkody lub powstania skutków, które będą trudne do odwrócenia. Organ, zastępowany przez radcę prawnego, wniósł zażalenie na powyższe postanowienie, zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie wniosku skarżących o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, a ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. Postanowieniu zarzucił naruszenie: 1) art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez bezzasadne uwzględnienie przez Sąd I instancji wniosku skarżących, który miał charakter ogólny i nie zawierał dostatecznego uprawdopodobnienia konkretnych skutków, którym miałaby zapobiec ochrona tymczasowa, co oznacza, że skarżący nie wykazali, aby w sprawie zachodziło niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody albo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, w efekcie Sąd I instancji działał z urzędu; 2) art. 61 5 3 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że niewstrzymanie wykonania decyzji Komisji może doprowadzić do przyszłych, trudnych do odwrócenia skutków w księdze wieczystej, mimo że wnioski Komisji sformułowane na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy z 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa, zostały już rozpoznane przez sąd wieczystoksięgowy, czego skutkiem było ujawnienie w dziale III księgi wieczystej ostrzeżenia o niezgodności stanu prawnego ujawnionego w księdze z rzeczywistym stanem prawnym; 3) art. 61 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy o Komisji przez pominięcie przez Sąd I instancji, że ujawnione w dziale III księgi wieczystej ostrzeżenie chroni uczestników obrotu, w tym również skarżących, przed skutkami wynikającymi z rozbieżności między treścią księgi wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym, a tym samym ogranicza ryzyko nieodwracalnych skutków, na które powołał się Sąd I instancji; 4) art. 61 5 3 p.p.s.a. w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy o Komisji poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że bezpośrednim skutkiem decyzji Komisji jest pozbawienie prawa skarżących do nieruchomości warszawskiej, mimo że doszło do wykonania decyzji reprywatyzacyjnej wskutek zawarcia w formie aktu notarialnego umowy o oddanie gruntu we współużytkowanie wieczyste wraz z przeniesieniem udziału we współwłasności budynku, a ewentualne skutki prawnorzeczowe nie następują automatycznie wskutek wydania decyzji Komisji; 5) art. 61 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 40e ustawy o Komisji przez pominięcie przez Sąd I instancji, że twierdzenia skarżących o przejęciu zarządu nieruchomością warszawską przez m.st. Warszawy są niezasadne, albowiem regulacja art. 40e ustawy o Komisji dotyczy jedynie decyzji, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 do pkt 3 ustawy o Komisji, podczas gdy w niniejszej sprawie decyzja Komisji została wydana na podstawie art. 29 ust 1 pkt 3a ustawy o Komisji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługiwało na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a.") sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego do sądu aktu administracyjnego ma zatem na celu ochronę przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłoby dla strony wywołać wykonanie takiego aktu, zanim zostanie on zbadany przez sąd administracyjny pod kątem jego legalności. Ochrona tymczasowa służy temu, aby w okresie do rozpatrzenia skargi strona nie poniosła znacznej szkody lub by nie doszło do wystąpienia trudnych do odwrócenia skutków (por. postanowienie NSA z 14 listopada 2018 r., II OZ 1129/18). Warunkiem wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności jest wskazanie przez stronę we wniosku okoliczności uzasadniających niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, albowiem ciężar uprawdopodobnienia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności spoczywa na stronie, która wywodzi skutki prawne ze swych twierdzeń. Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności. Sąd ma obowiązek zbadać, czy argumenty przedstawione przez stronę przemawiają za wydaniem postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu. Okoliczności wskazane we wniosku muszą mieć charakter konkretny i zindywidualizowany, pozwalający ustalić, że wstrzymanie aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do danego wnioskodawcy. Wniosek powinien przy tym zawierać spójną argumentację, popartą faktami oraz ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami, które uzasadniają wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Dopiero takie informacje umożliwiają sądowi ocenę, czy istotnie wykonanie zaskarżonego aktu będzie wiązało się z wyrządzeniem szkody majątkowej, która będzie znaczna w kontekście ogólnej sytuacji finansowej strony wnioskującej o wstrzymanie wykonania aktu, bądź też z trudnymi do odwrócenia skutkami. Brak zobrazowania tej sytuacji powoduje, że niemożliwe jest dokonanie oceny, czy wykonanie decyzji w tej konkretnej sytuacji może się wiązać z ryzykiem wystąpienia przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Ogólnikowe twierdzenia strony, pozbawione szerszego uzasadnienia i niepoparte stosownymi dokumentami, nie mogą natomiast stanowić podstawy do orzeczenia przez sąd o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu. Wyjaśnić również należy, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem w postępowaniu wywołanym wnioskiem opartym na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd nie ocenia legalności zaskarżonego aktu, a jedynie spełnienie przesłanek warunkujących zastosowanie ochrony tymczasowej (m.in. postanowienia NSA: z 25 maja 2018 r., II OZ 549/18 i z 17 lutego 2017 r., II OZ 117/17). O naruszeniu prawa i skutkach tego naruszenia sąd orzeka w orzeczeniu kończącym postępowanie sądowe. Rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu, sąd może jedynie ocenić, czy zachodzą przesłanki określone w art. 61 § 3 p.p.s.a., usprawiedliwiające wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji. Sąd nie dokonuje natomiast oceny legalności zaskarżonego aktu, gdyż prowadziłoby to do niedopuszczalnego "przedsądu". Odnosząc powyższe do realiów niniejszej sprawy, nie sposób zgodzić się z autorem zażalenia, że wniosek skarżących o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, stwierdzającej nieważność decyzji ustanawiającej na ich rzecz prawo użytkowania wieczystego do zabudowanego gruntu położonego przy ul. [...] w W., miał charakter wyłącznie ogólnikowy. Skarżący wskazali w nim bowiem okoliczności ponoszenia nakładów na przedmiotowej nieruchomości, związanych z jej remontem i utrzymaniem, których wartość oszacowali na około 700 000 zł. Twierdzenia te zostały poparte dokumentami, w tym oświadczeniem dotyczącym poniesionych nakładów, dokumentacją fotograficzną, decyzją administracyjną zatwierdzającą projekt architektoniczno-budowlany i projekt zagospodarowania terenu, a także dokumentami potwierdzającymi dokonanie przykładowych płatności za prace remontowe. Skarżący podkreślili ponadto, że na skutek wykonania decyzji Miasto przejmie w zarządzanie wyremontowaną i odrestaurowaną nieruchomość, w wyniku czego bezpodstawnie się wzbogaci. Ocena, czy wskazane przez skarżących okoliczności są wystarczające do zastosowania ochrony tymczasowej na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., wymagała zatem dokonania przez Sąd I instancji ich merytorycznej weryfikacji. Tymczasem konieczność wstrzymania zaskarżonej decyzji Sąd I instancji wywiódł ze skutków prawnorzeczowych, jakie w jego ocenie może wywołać zaskarżona decyzja w związku z możliwością wystąpienia przez Prezydenta m.st. Warszawy do sądu wieczystoksięgowego z wnioskami o wykreślenie wpisów dotyczących udziałów w prawie użytkowania wieczystego oraz prawa własności. Jak bowiem podkreślił Sąd wojewódzki, niewstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji mogłoby wyrządzić znaczną szkodę lub spowodować trudne do odwrócenia skutki w postaci utraty przez skarżących praw wpisanych w księdze wieczystej, co w konsekwencji spowoduje wyłączenie rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych w sytuacji dalszego obrotu prawnego przedmiotową nieruchomością przez m. st. Warszawa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższego stanowiska nie można jednak uznać za wystarczające dla prawidłowego rozpoznania wniosku skarżących o wstrzymanie wykonania decyzji. Wniosek, sporządzony przez zawodowego pełnomocnika, koncentrował się bowiem przede wszystkim na skutkach majątkowych związanych z nakładami poniesionymi przez skarżących w okresie kilkunastu lat wykonywania prawa użytkowania wieczystego. Skarżący wskazali także na zmianę udziałów w nieruchomości wspólnej i przejęcie przez m.st. Warszawa zarządu nieruchomością. W tym kontekście podkreślili, że procesy zarządzania nieruchomością, podejmowania decyzji dotyczących nakładów oraz ich ponoszenia, rozłożone na wiele lat, mają ze swej natury charakter trudny do odwrócenia. Sąd I instancji do żadnej z tych okoliczności w istocie się nie odniósł i nie dokonał oceny, czy brak wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji może prowadzić do wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków do czasu rozpoznania skargi w związku z poniesionymi przez skarżących nakładami. Nie odniósł się do także twierdzeń dotyczących zmiany udziałów w nieruchomości wspólnej oraz przejęcia zarządu nieruchomością przez m.st. Warszawę. Sąd I instancji uczynił natomiast zasadniczą podstawą rozstrzygnięcia okoliczność, która nie została przez skarżących wyartykułowana we wniosku jako podstawa udzielenia ochrony tymczasowej, tj. możliwość wystąpienia przez Prezydenta m.st. Warszawy do sądu wieczystoksięgowego na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa, z wnioskami dotyczącymi wykreślenia wpisów odnoszących się do prawa użytkowania wieczystego i prawa własności (tekst. jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 795). Jednocześnie Sąd I instancji nie wyjaśnił, czy i w jaki sposób wskazane przez skarżących przesłanki pozostają w związku z przyjętym przez Sąd zagrożeniem wynikającym z możliwości dokonania zmian w księdze wieczystej. W tym kontekście należy zgodzić się z autorem zażalenia, że Sąd I instancji, udzielając skarżącym ochrony tymczasowej, de facto działał z urzędu. Wniosek taki nie wynika jednak – jak wskazano w zażaleniu – z uwzględnienia wniosku o ogólnikowym charakterze, lecz z pominięcia przez Sąd okoliczności wskazanych przez skarżących i oparcia rozstrzygnięcia na innej podstawie. Podkreślić należy, że w postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania aktu sąd administracyjny nie może dekodować za stronę przesłanek, z których wynikać ma potrzeba udzielenia ochrony tymczasowej. Skoro zatem skarżący, zastępowani przez zawodowego pełnomocnika, oparli swój wniosek przede wszystkim na okolicznościach związanych z poniesieniem przez nich znacznych nakładów na nieruchomości, obowiązkiem Sądu meriti było dokonanie oceny właśnie tych argumentów pod kątem spełnienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. Z przedstawionych względów zaskarżone postanowienie należało uchylić, a sprawę przekazać Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Nie jest bowiem rzeczą Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonywanie po raz pierwszy oceny okoliczności wskazanych we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i zastępowanie w tym zakresie Sądu I instancji na etapie rozpoznawania zażalenia. W tym stanie rzeczy przedwczesne byłoby również odnoszenie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do pozostałych zarzutów zażalenia dotyczących przyjętej przez Sąd I instancji oceny skutków prawnorzeczowych decyzji Komisji, znaczenia dokonanego w księdze wieczystej wpisu ostrzeżenia, jak również zakresu zastosowania art. 40e ustawy. Ponownie rozpoznając wniosek, Sąd I instancji powinien w szczególności odnieść się do wskazanych przez skarżących okoliczności dotyczących poniesionych nakładów i dokumentów przedstawionych na ich poparcie, ocenić znaczenie ewentualnej konieczności dochodzenia ich zwrotu w postępowaniu cywilnym, a także rozważyć pozostałe argumenty podniesione przez skarżących w kontekście przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Dopiero na tej podstawie możliwe będzie dokonanie prawidłowej oceny, czy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków do czasu rozpoznania skargi. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a. postanowił jak w punkcie pierwszym sentencji. O zwrocie wpisu od zażalenia orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w punkcie drugim sentencji.