I OZ 278/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lutego 2024 r., sygn. akt I SA/Wa 2624/23 w sprawie ze skargi P.T. i J.T. na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia 22 września 2023 r., nr [..] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 5 lutego 2024 r., sygn. akt I SA/Wa 2624/23 przywrócił P.T. i J.T. (dalej: skarżący) termin do wniesienia skargi na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z 22 września 2023 r., nr [..]. Uzasadniając przywrócenie terminu, Sąd wskazał, że z akt sprawy nie wynika, aby skarżący brali aktywny udział w postępowaniu na jakimkolwiek jego etapie, natomiast o wydaniu decyzji dowiedzieli się 16 listopada 2023 r., kiedy to pełnomocnik skarżących w trakcie przeglądania akt sprawy nr [..] dowiedział się, że w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości toczyło się także postępowanie pod nr [..] i wydano w nim zaskarżoną decyzję. Przeglądanie akt było zaś skutkiem doręczonego skarżącym w dniach 13 i 14 listopada 2023 r. zawiadomienia Sądu Rejonowego dla Warszawy-Mokotowa w Warszawie, X Wydziału Ksiąg Wieczystych o wpisie ostrzeżenia i zakazu zbywania nieruchomości do księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości na podstawie postanowienia Komisji z 25 października 2023 r. wydanego w sprawie o nr [..]. W tych okolicznościach sprawy Sąd uznał, że skarżącym nie można zarzucić winy w uchybieniu terminu do wniesienia skargi. Skarżący nie mają bowiem obowiązku nieustannego śledzenia zmian w księdze wieczystej ani obowiązku śledzenia stron internetowych urzędów obsługujących organy administracji publicznej, tym bardziej, że część beneficjentów decyzji reprywatyzacyjnych (jak w niniejszej sprawie skarżący) jest osobami w podeszłym wieku, nie korzystającymi z komputera i Internetu. Sąd wziął także pod uwagę okoliczność umieszczania przez organ w BIP informacji zanonimizowanych. Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich wniosła zażalenie na powyższe postanowienie, zarzucając naruszenie art. 86 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 16 ust. 3 ustawy o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2021 r., poz. 795; dalej: ustawa o Komisji) polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że strona, którą zawiadomiono o decyzji Komisji w trybie przewidzianym w art. 16 ust. 3 ustawy o Komisji, naruszyła termin ustawowy na wniesienie skargi bez swojej winy, gdyż: - strona nie ma obowiązku śledzenia stron internetowych organów administracji publicznej, - ogłoszony w BIP dokument był zanonimizowany, podczas gdy w rzeczywistości powyższy sposób interpretacji przepisów podważa istotę regulacji szczególnej z art. 16 ust. 3 ustawy o Komisji, w konsekwencji czego Sąd bezpodstawnie uznał, że zaistniały podstawy do tego, aby uznać zasadność przywrócenia terminu do wniesienia skargi. W uzasadnieniu zażalenia Komisja podniosła, że z przepisów regulujących ogłoszenia i doręczenia w postępowaniu administracyjnym wynika w sposób logiczny norma, zawierająca nakaz sprawdzania ogłoszeń i odbierania oraz czytania korespondencji pod rygorem negatywnych skutków w toku określonych postępowań. Celem instytucji prawnej doręczenia i ogłoszenia jest wprowadzenie domniemania prawnego (obalanego jedynie w wyjątkowych okolicznościach), które stanowi, że strona skutecznie zawiadomiona, nie może powoływać się na nieznajomość treści zawiadomienia. Zgodnie z art. 16 ust. 3 ustawy o Komisji, strony mogą być zawiadamiane o wszczęciu postępowania, decyzjach i innych czynnościach Komisji poprzez ogłoszenie w Biuletynie Informacji Publicznej, na stronie podmiotowej urzędu obsługującego Ministra Sprawiedliwości. W ocenie Komisji, w tym konkretnym przypadku nie zachodzą żadne szczególne względy, które wyłączyłyby winę strony. Powszechność wiedzy o działaniach Komisji i potencjalny szeroki zakres działań Komisji powinien skłaniać osoby, których temat bezpośrednio dotyczy, do podejmowania działań związanych z upewnieniem się, czy w stosunku do danej nieruchomości Komisja nie prowadzi czynności. Opublikowana w BIP decyzja nie była pierwszą publikacją w BIP w tej sprawie, ponadto w księdze wieczystej wzmiankę o wniosku o wpis zastrzeżenia odnotowano już w dniu 5 października 2023 r. Ponadto, z okoliczności sprawy nie wynika, aby skarżący w trakcie biegu terminu na wniesienie skargi podejmowali jakiekolwiek próby zapoznania się z informacjami w BIP, a nie czy informacje w BIP były jasne i czytelne. Kwestie te, w ocenie Komisji, mogą potencjalnie i teoretycznie mieć w wyjątkowych wypadkach znaczenie dla przywrócenia terminu, ale dopiero wtedy, jeśli w konkretnej i indywidualnej sytuacji podmiot, który faktycznie zapoznawał się z informacjami w BIP, miał usprawiedliwione obiektywnie trudności z identyfikacją nieruchomości. W tym przypadku taka sytuacja nie miała miejsca, zaś argument Sądu I instancji ma charakter generalny i abstrakcyjny, oderwany od realiów sprawy. W ocenie Komisji, anonimizacja nie została dokonana w taki sposób, aby nie zachować wartości informacyjnej dla stron postępowania. W dniu 1 sierpnia 2023 r. w Biuletynie Informacji Publicznej, na stronie podmiotowej urzędu obsługującego Ministra Sprawiedliwości, Komisja opublikowała nie tylko postanowienie o wszczęciu postępowania rozpoznawczego oznaczonego sygn. akt [..], które faktycznie jest w wersji zanonimizowanej, ale między innymi także zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania, które nie zostało poddane anonimizacji, aby właśnie strony bez przeszkód mogły dowiedzieć się o wszczęciu przedmiotowego postępowania. W odpowiedzi na zażalenie skarżący wnieśli o jego oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje. W niniejszej sprawie nie jest kwestionowane, że skarżący dochowali wymogów formalnych dotyczących złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. Wniosek o przywrócenie terminu został zgłoszony w skardze i został zachowany termin siedmiu dni od wskazywanej przez skarżących przyczyny uchybienia. Argumentacją zażalenia objęto podstawy uznania przez Sąd, że do uchybienia terminu do wniesienia skargi doszło bez winy skarżących. W ocenie wnoszącej zażalenie, regulacja ustawy o Komisji wyklucza możliwość skutecznego powoływania się na brak możliwości zapoznania się z treścią wydanej decyzji, skoro tryb przewidziany w art. 16 ust. 3 powołanej ustawy, z woli ustawodawcy, umożliwia dokonanie doręczenia decyzji w drodze publicznego obwieszczenia. Wyjaśnić należy na wstępie, że odróżnienia wymaga kwestia skuteczności wykonania przez organ obowiązku doręczenia (zawiadomienia o czynności) i podstaw do przywrócenia terminu. Skuteczność dokonania czynności doręczenia (też przez publiczne obwieszczenie, gdy przepis tak stanowi) otwiera dla strony bieg terminu do dokonania czynności procesowej. Warunkiem rozpoczęcia biegu terminu dla strony jest uprzednie skuteczne doręczenie (zawiadomienie). Natomiast bezskuteczny upływ terminu do dokonania czynności przez stronę otwiera drogę do ubiegania się o przywrócenie terminu. Na przeszkodzie do uwzględnienia takiego wniosku nie może stać stwierdzenie, że doręczenie (zawiadomienie) było prawidłowe i skuteczne, jest to bowiem okoliczność nie mająca żadnego znaczenia dla zasadności wniosku o przywrócenie terminu. Wadliwe i nieskuteczne doręczenie (zawiadomienie) nie rozpoczyna biegu terminu dla strony, nie rodzi zatem skutku pod postacią jego uchybienia. Argumentacja zastosowana w zażaleniu bazuje zatem na błędnym założeniu. Rozpatrując wniosek o przywrócenie terminu do złożenia skargi, Sąd I instancji powinien ocenić, czy przywołane we wniosku okoliczności zasługują na wiarę, a następnie ocenić, czy mogą one uprawdopodobniać brak winy w uchybieniu terminu do wniesienia skargi. Oceniając powyższe, Sąd pierwszej instancji, mając na uwadze zasady logiki i doświadczenia życiowego, winien zbadać, czy rodzaj i charakter podjętych przez skarżących działań może świadczyć o braku winy w uchybieniu terminu. Przy ocenie okoliczności wskazanych we wniosku o przywrócenie terminu należy wypośrodkować, aby z jednej strony nie doprowadzić do pochopnego przywrócenia terminu, z drugiej zaś, aby na skutek nadmiernej surowości w ocenie przesłanki braku winy, nie zamknąć stronie drogi do obrony jej praw przed sądem administracyjnym (por. postanowienie NSA z 27 września 2023 r., sygn. akt III FZ 436/23). Ponadto należy mieć na uwadze, że wykładnia przepisów procesowych, regulujących instytucję przywrócenia terminu musi być zawsze dokonywana z perspektywy uwzględniającej treść zasady prawa do sądu, tym samym z perspektywy funkcji ochronnej (zob. postanowienie NSA z dnia 10 sierpnia 2010 r., sygn. II GZ 183/10, postanowienie NSA z dnia 7 sierpnia 2014 r., sygn. I GZ 237/14, postanowienie NSA z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. I OZ 609/19). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie doszło do prawidłowej oceny wskazanych przez skarżących okoliczności, będących przyczyną uchybienia terminowi i zasadnego przywrócenia terminu do wniesienia skargi. Wbrew argumentacji zażalenia, publiczne obwieszczenie jako tryb zawiadamiania o czynnościach organu, w tym o wydawanych decyzjach, nie zostało przez Sąd I instancji uznane za uzasadniające przywracanie stronom terminu w każdym przypadku, niejako "automatycznie". Nie ulega wątpliwości, że publiczne obwieszczenie tworzy domniemanie, że zawiadomienie było skuteczne. Jak wyżej wskazano, skuteczność ta nie stoi na przeszkodzie do uznania, że stron bez swej winy nie dochowała terminu. Oczywistym przy tym jest, że tryb obwieszczeń publicznych w znacznie mniejszym stopniu chroni interesy stron postępowania. We wniosku o przywrócenie terminu skarżący wyjaśnili, że informację o decyzji powzięli przy okazji dokonywanej przez pełnomocnika, w innym postępowaniu, analizy akt (w sprawie [..]). Przepis art. 16 ust. 3 ustawy o Komisji, ustanawiający możliwość dokonywania zawiadomień o toku postępowania i wydawanych decyzjach poprzez ogłoszenie w Biuletynie Informacji Publicznej, na stronie podmiotowej urzędu obsługującego Ministra Sprawiedliwości jest przepisem szczególnym. Jest także przepisem, o którym mowa w art. 33 § 1a p.p.s.a. Grupę podmiotów określonych w art. 33 § 1a ppsa tworzą osoby biorące udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w którym ustawodawca przewiduje możliwość zawiadamiania o aktach lub innych czynnościach organu prowadzącego postępowanie przez obwieszczenie lub w inny sposób publicznego ogłaszania (R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2023, s. 226). Uprawnienie do wzięcia udziału w postępowaniu sądowym jest gwarantowane przepisem art. 33 § 1a p.p.s.a. Obejmuje on bowiem sytuacje, w których strony na etapie postępowania administracyjnego są zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organu w trybie publicznym. Nie odbiera on jednak uprawnienia do ubiegania się o przywrócenie terminu do wniesienia skargi, w przypadku woli zaskarżenia decyzji ogłaszanej publicznie, szczególnie, że przepis ww. umożliwia wyłącznie przystąpienie do wszczętego postępowania sądowego. Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie zgadza się z szeroko prezentowanym już w orzeczeniach stanowiskiem, zajętym także przez Sąd I instancji, że zanonimizowanie pewnych danych objętych dokumentami wydanymi przez Komisję, np. danych identyfikujących strony, numeru działki ewidencyjnej, numeru księgi wieczystej oraz Sądu, przez który prowadzona jest księga wieczysta, wynika z treści art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902). Konsekwencją anonimizacji wskazanych dokumentów jest to, że osoba zainteresowana, nawet w przypadku zapoznania się z treścią takiego dokumentu, nie ma pewności, że dokument taki dotyczy sprawy, w której taka osoba może być stroną. Jak wskazano w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2023 r., sygn. akt I OZ 49/23 i I OZ 50/23 oraz z dnia 8 grudnia 2023 r., sygn. akt I OZ 581/23 i I OZ 582/23 pewność taką może ona uzyskać dopiero po zapoznaniu się z niezanonimizowanym dokumentem, to zaś wymaga podjęcia dalszych czynności wykraczających poza przejrzenie Biuletynu Informacji Publicznej. Szeroki oddźwięk medialny i społeczny wobec działań Komisji nie uzasadnia twierdzenia, że nie zachodzą podstawy do przywrócenia terminu. Nawet jeżeli skarżący mogliby uzyskać informację o statusie strony w postępowaniu przed Komisją z BIP Ministerstwa Sprawiedliwości, to informacji tej nie mogli uzyskać w sposób prosty. Dopiero szczegółowa analiza obwieszczeń zamieszczonych na stronie BIP umożliwia odszukanie decyzji [..], która jest zanonimizowana. Nie można przyjąć, że skarżący mieli obowiązek śledzenia strony internetowej Ministerstwa Sprawiedliwości (BIP) w oczekiwaniu, że być może znajdzie się tam informacja, że zostało wszczęte przez organ postępowanie w sprawie, w której mogą być stronami. Biorąc pod uwagę długość terminów procesowych, monitorowanie strony BIP musiałoby być permanentne. Od nikogo nie można bowiem oczekiwać takiej miary staranności w dbaniu o swoje interesy. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w ww. orzeczeniach I OZ 581/23 i I OZ 582/23, że przeciętny podmiot stosunków prawnych, niebędący profesjonalistą, spodziewa się zawiadomienia go przez organ administracji publicznej o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego bądź wydaniu orzeczenia administracyjnego przez doręczenie za pośrednictwem poczty przesyłki listowej (art. 39 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.; dalej: k.p.a.). Trudno wymagać od strony, która nie zajmuje się zawodowo obsługą prawną, by każdego dnia śledziła Biuletyn Informacji Publicznej w oczekiwaniu, że być może znajdzie w nim zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie, w której ma interes prawny lub wydaniu orzeczenia administracyjnego. Przyjęcie odmiennego stanowiska godziłoby w konstytucyjne prawo strony do sądu, wynikające z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, jak i w zasadę wynikającą z art. 77 ust. 2 Konstytucji, zgodnie z którą ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw. Obie wymienione zasady wpisują się w generalne zasady: demokratycznego państwa prawa i sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji). Stanowią one o rzetelności postępowania przed organami administracji. Zgodnie bowiem z art. 8 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Nadto, w myśl art. 9 k.p.a., organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Tryb doręczeń lub zawiadomień przewidziany w art. 16 ust. 3 ustawy z 9 marca 2017r. nie może być interpretowany w sposób niespójny z zasadami rzetelności postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego oraz podstawowymi zasadami państwa prawa, w tym przede wszystkim prawem strony do zaskarżenia decyzji administracyjnych, a więc realizacji jej uprawnienia do poddania działalności administracji publicznej kontroli sądu administracyjnego. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a.