I OZ 249/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 1605/23 o przywróceniu terminu do wniesienia skargi w sprawie ze skargi E.R. na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia 10 maja 2023 r., nr [..] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 19 grudnia 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 1605/23 przywrócił E.R. (dalej: skarżąca) termin do wniesienia skargi na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z 10 maja 2023 r., nr [...]. Uzasadniając przywrócenie terminu, Sąd wskazał, że z akt sprawy nie wynika, aby skarżąca brała aktywny udział w postępowaniu na jakimkolwiek jego etapie, a o przedmiotowej sprawie dowiedziała się przy okazji przeglądania akt innej sprawy, w której złożyła odrębną skargę. W ocenie Sądu, skarżącej nie można zarzucić winy, że nie śledzi strony internetowej Ministerstwa Sprawiedliwości – w tym wypadku Biuletynu Informacji Publicznej w oczekiwaniu, że być może znajdzie się tam informacja, że zostało wszczęte przez organ postępowanie w sprawie, w której może być stroną. Od nikogo nie można bowiem oczekiwać takiej miary staranności w dbaniu o swoje interesy. Przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie nakładają na obywateli obowiązku śledzenia stron internetowych urzędów obsługujących organy administracji publicznej. Uznając, że czynności podjęte, po uzyskaniu wiedzy o wydaniu decyzji, a zmierzające do jej zaskarżenia, wskazują na należytą staranność po stronie skarżącej, Sąd podkreślił, że nie można pominąć okoliczności, iż decyzja organu ma charakter wywłaszczeniowy i w konsekwencji skutkuje pozbawieniem skarżącej przysługującego jej prawa użytkowania wieczystego gruntu. Stąd też istotne jest zapewnienie skarżącej skorzystania z konstytucyjnego prawa do sądu. Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich wniosła zażalenie na powyższe postanowienie, zarzucając naruszenie przepisów art. 86 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 16 ust. 3 ustawy o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2021 r., poz. 795; dalej: ustawa o Komisji) polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że strona, którą zawiadomiono o decyzji Komisji nr [..] w trybie przewidzianym w art. 16 ust. 3 ustawy o Komisji, naruszyła termin ustawowy na wniesienie skargi bez swojej winy. W uzasadnieniu zażalenia Komisja podniosła, że z przepisów regulujących ogłoszenia i doręczenia w postępowaniu administracyjnym wynika w sposób logiczny norma, zawierająca nakaz sprawdzania ogłoszeń i odbierania oraz czytania korespondencji pod rygorem negatywnych skutków w toku określonych postępowań. Celem instytucji prawnej doręczenia i ogłoszenia jest wprowadzenie domniemania prawnego (obalanego jedynie w wyjątkowych okolicznościach), które stanowi, że strona skutecznie zawiadomiona, nie może powoływać się na nieznajomość treści zawiadomienia. Zgodnie z art. 16 ust. 3 ustawy o Komisji, strony mogą być zawiadamiane o wszczęciu postępowania, decyzjach i innych czynnościach Komisji poprzez ogłoszenie w Biuletynie Informacji Publicznej, na stronie podmiotowej urzędu obsługującego Ministra Sprawiedliwości. W ocenie Komisji, w tym konkretnym przypadku nie tylko nie zachodzą żadne szczególne względy, które wyłączyłyby winę strony, ale jest wręcz przeciwnie. Powszechność wiedzy o działaniach Komisji i potencjalny szeroki zakres działań Komisji powinien skłaniać osoby, których temat bezpośrednio dotyczy, do podejmowania działań związanych z upewnieniem się, czy w stosunku do danej nieruchomości Komisja nie prowadzi czynności. Komisja w podejmowanych przez siebie czynnościach zawsze podawała oznaczenie decyzji reprywatyzacyjnej, która dotyczyła stron sprawy. Po wpisaniu w Internecie numeru decyzji reprywatyzacyjnej od razu pokazuje się wynik wskazujący na podjęte przez Komisję prace. Dodatkowo, informacja wskazująca na prowadzone przez Komisję prace znajdowała się w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości. W art. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2023 r., poz. 1984) ustawodawca wprowadził zaś domniemanie znajomości ksiąg wieczystych. W ocenie Komisji, żadne okoliczności osobiste (typu wiek czy stan zdrowia) nie przemawiają za tym, że interesowanie się skarżącej swoimi sprawami miałoby być w jakikolwiek sposób utrudnione. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje. W niniejszej sprawie nie jest kwestionowane, że skarżąca dochowała wymogów formalnych dotyczących złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. Wniosek o przywrócenie terminu został zgłoszony w skardze i został zachowany termin siedmiu dni od wskazywanej przez skarżącą przyczyny uchybienia. Argumentacją zażalenia objęto podstawy uznania przez Sąd, że do uchybienia terminu do wniesienia skargi doszło bez winy skarżącej. W ocenie wnoszącej zażalenie, regulacja ustawy o Komisji wyklucza możliwość skutecznego powoływania się na brak możliwości zapoznania się z treścią wydanej decyzji, skoro tryb przewidziany w art. 16 ust. 3 powołanej ustawy, z woli ustawodawcy, umożliwia dokonanie doręczenia decyzji w drodze publicznego obwieszczenia. Rozpatrując wniosek o przywrócenie terminu do złożenia skargi, Sąd I instancji powinien ocenić, czy przywołane we wniosku okoliczności zasługują na wiarę, a następnie ocenić, czy mogą one uprawdopodobniać brak winy w uchybieniu terminu do wniesienia skargi. Oceniając powyższe, Sąd pierwszej instancji, mając na uwadze zasady logiki i doświadczenia życiowego, winien zbadać, czy rodzaj i charakter podjętych przez skarżącej działań może świadczyć o braku winy w uchybieniu terminu. Przy ocenie okoliczności wskazanych we wniosku o przywrócenie terminu należy wypośrodkować, aby z jednej strony nie doprowadzić do pochopnego przywrócenia terminu, z drugiej zaś, aby na skutek nadmiernej surowości w ocenie przesłanki braku winy, nie zamknąć stronie drogi do obrony jej praw przed sądem administracyjnym (por. postanowienie NSA z 27 września 2023 r., sygn. akt III FZ 436/23). Ponadto należy mieć na uwadze, że wykładnia przepisów procesowych, regulujących instytucję przywrócenia terminu musi być zawsze dokonywana z perspektywy uwzględniającej treść zasady prawa do sądu, tym samym z perspektywy funkcji ochronnej (zob. postanowienie NSA z dnia 10 sierpnia 2010 r., sygn. II GZ 183/10, postanowienie NSA z dnia 7 sierpnia 2014 r., sygn. I GZ 237/14, postanowienie NSA z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. I OZ 609/19). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie doszło do prawidłowej oceny wskazanych przez skarżącą okoliczności, będących przyczyną uchybienia terminowi i zasadnego przywrócenia terminu do wniesienia skargi. Wbrew argumentacji zażalenia, publiczne obwieszczenie jako tryb zawiadamiania o czynnościach organu, w tym o wydawanych decyzjach, nie zostało przez Sąd I instancji uznane za uzasadniające przywracanie stronom terminu w każdym przypadku, niejako "automatycznie". Nie ulega wątpliwości, że o ile publiczne obwieszczenie tworzy domniemanie, że zawiadomienie było skuteczne, to domniemanie to jest obalalne. Oczywistym przy tym jest, że tryb obwieszczeń publicznych w znacznie mniejszym stopniu chroni interesy stron postępowania. We wniosku o przywrócenie terminu skarżąca wyjaśniła, że informację o decyzji powzięła przy okazji analizy akt w sprawie [..] i poszukiwaniu w biurze Komisji powiązanej z tą sprawą decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 2 listopada 2012 r., nr [..], co zakończyło się odnalezieniem teczki zastępczej S. i jej udostępnieniem. Dokonane przez nią następnie sprawdzenia w BIP potwierdziły, że tego adresu dotyczyło tylko postępowanie [..]. Wyszukując na stronie BIP adres S. nie można odnaleźć zaskarżonej decyzji, co spowodowało, że skarżąca nie miała realnej możliwości dowiedzenia się o decyzji. Argumentacja wniosku znajduje potwierdzenie w okolicznościach sprawy. Przepis art. 16 ust. 3 ustawy o Komisji, ustanawiający możliwość dokonywania zawiadomień o toku postępowania i wydawanych decyzjach poprzez ogłoszenie w Biuletynie Informacji Publicznej, na stronie podmiotowej urzędu obsługującego Ministra Sprawiedliwości jest przepisem szczególnym. Jest także przepisem, o którym mowa w art. 33 § 1a p.p.s.a. Grupę podmiotów określonych w art. 33 § 1a ppsa tworzą bowiem osoby biorące udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w którym ustawodawca przewiduje możliwość zawiadamiania o aktach lub innych czynnościach organu prowadzącego postępowanie przez obwieszczenie lub w inny sposób publicznego ogłaszania (R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2023, s. 226). Uprawnienie do wzięcia udziału w postępowaniu sądowym jest gwarantowane przepisem art. 33 § 1a p.p.s.a. Obejmuje on bowiem sytuacje, w których strony na etapie postępowania administracyjnego są zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organu w trybie publicznym. Nie odbiera on jednak uprawnienia do ubiegania się o przywrócenie terminu do wniesienia skargi, w przypadku woli zaskarżenia decyzji ogłaszanej publicznie, szczególnie, że przepis ww. umożliwia wyłącznie przystąpienie do wszczętego postępowania sądowego. Należy mieć na uwadze, że dokumenty, które podlegają umieszczeniu przez Komisję w Biuletynie Informacji Publicznej, są, co do zasady, anonimizowane. Zanonimizowanie pewnych danych objętych dokumentami wydanymi przez Komisję, np. danych identyfikujących strony, numeru działki ewidencyjnej, numeru księgi wieczystej oraz Sądu, przez który prowadzona jest księga wieczysta, wynika z treści art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902). Konsekwencją anonimizacji wskazanych dokumentów jest to, że osoba zainteresowana, nawet w przypadku zapoznania się z treścią takiego dokumentu, nie ma pewności, że dokument taki dotyczy sprawy, w której taka osoba może być stroną. Jak wskazano w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2023 r., sygn. akt I OZ 49/23 i I OZ 50/23 oraz z dnia 8 grudnia 2023 r., sygn. akt I OZ 581/23 i I OZ 582/23 pewność taką może ona uzyskać dopiero po zapoznaniu się z niezanonimizowanym dokumentem, to zaś wymaga podjęcia dalszych czynności wykraczających poza przejrzenie Biuletynu Informacji Publicznej. Nawet jeżeli skarżąca mogłaby uzyskać informację o statusie strony w postępowaniu przed Komisją z BIP Ministerstwa Sprawiedliwości, to informacji tej nie mogła uzyskać w sposób prosty. Nie było możliwe wyszukanie informacji o decyzji poprzez wyszukanie adresu nieruchomości. Dopiero szczegółowa analiza obwieszeń zamieszczonych na stronie BIP umożliwia odszukanie decyzji [..] w inny sposób, niż po jej numerze, który nie mógł być stronie znany. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w ww. orzeczeniach I OZ 581/23 i I OZ 582/23, że przeciętny podmiot stosunków prawnych, niebędący profesjonalistą, spodziewa się zawiadomienia go przez organ administracji publicznej o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego bądź wydaniu orzeczenia administracyjnego przez doręczenie za pośrednictwem poczty przesyłki listowej (art. 39 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej k.p.a.). Oczekiwanie takie jest tym bardziej uzasadnione, jeżeli organ dysponuje informacjami o adresie zamieszkania strony lub siedziby strony. Trudno wymagać od strony, która nie zajmuje się zawodowo obsługą prawną, by każdego dnia śledziła Biuletyn Informacji Publicznej w oczekiwaniu, że być może znajdzie w nim zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie, w której ma interes prawny lub wydaniu orzeczenia administracyjnego. Przyjęcie odmiennego stanowiska godziłoby w konstytucyjne prawo strony do sądu, wynikające z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, jak i w zasadę wynikającą z art. 77 ust. 2 Konstytucji, zgodnie z którą ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw. Obie wymienione zasady wpisują się w generalne zasady: demokratycznego państwa prawa i sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji). Stanowią one o rzetelności postępowania przed organami administracji. Zgodnie bowiem z art. 8 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Nadto, w myśl art. 9 kpa, organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Tryb doręczeń lub zawiadomień przewidziany w art. 16 ust. 3 ustawy z 9 marca 2017 r., o ile jest w pełni legalnym i obowiązującym prawem, nie może być interpretowany w sposób niespójny z zasadami rzetelności postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego oraz podstawowymi zasadami państwa prawa, w tym przede wszystkim prawem strony do zaskarżenia decyzji administracyjnych, a więc realizacji jej uprawnienia do poddania działalności administracji publicznej kontroli sądu administracyjnego. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a.