I OZ 249/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Gminy Miasta Marki na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 614/21 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Gminy Miasta Marki na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 20 stycznia 2021 r. nr DP-III.025.1.24.2019.JW DP-III-025-10-19-JW/21 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji postanawia 1. uchylić zaskarżone postanowienie w części w której odmówiono wstrzymania zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim zaskarżona decyzja utrzymała w mocy decyzję Ministra Przedsiębiorczości i Technologii z dnia 12 marca 2019 r. nr DP-III. 025.1.70.2018.MD/19 (DP-III-025-443-92) stwierdzającą nieważność: I. zarządzenia Ministra Przemysłu Lekkiego z 31 lipca 1950 r. w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem X.Y., pow. warszawski; II. orzeczenia Nr 47 Ministra Przemysłu Lekkiego z 24 sierpnia 1950 r. w sprawie przejęcia przedsiębiorstw na własność Państwa, w części dotyczącej przedsiębiorstwa X.Y.’ Sp. Akcyjna - Warszawa ul. [...] oraz orzeczenia Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia 19 marca 1956 r. w sprawie zatwierdzenia protokółu zdawczo-odbiorczego przedsiębiorstwa X.Y.’ Sp. Akcyjna - Warszawa ul. [...] - w części dotyczącej działek nr [...] o powierzchni 0,4977 ha i nr [...] o powierzchni 0,2857 ha, z obrębu [...] Marki, dla których prowadzona jest księga wieczysta nr [...]; 2. wstrzymać wykonanie decyzji Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 20 stycznia 2021 r. nr DP-III.025.1.24.2019.JW DP-III-025-10-19-JW/21 w części dotyczącej działek nr [...] o powierzchni 0,4977 ha i nr [...] o powierzchni 0,2857 ha, z obrębu [...] Marki, dla których prowadzona jest księga wieczysta nr [...]; 3. w pozostałej części zażalenie oddalić

Postanowieniem z dnia 18 stycznia 2022 r. I SA/Wa 614/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Gminy Miasta Marki (dalej Gmina bądź skarżąca) na decyzję Ministra Pracy i Technologii z dnia 20 stycznia 2021 r. nr DP-III.025.1.24.2019.JW DP-III-025-10-19-JW/21 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu Sąd I instancji uznał, że okoliczności przedstawione przez Gminę nie uzasadniają wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Wskazane przez skarżącą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnych wykracza poza zakres postępowania w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją, stanowiąc odrębne postępowanie administracyjne. Ewentualne roszczenia finansowe kierowane w stronę skarżącej przez X.Y. S.A. (dalej Spółka) również nie dają podstawy do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Sąd uznał, że skarżąca nie wykazała zaistnienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, zatem należało odmówić uwzględnienia wniosku (k. 153-159 akt I SA/Wa 614/21). Zażalenie na powyższe postanowienie wywiodła Gmina, reprezentowana przez adw. Ł.W., zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: 1. art. 61 § 3 ppsa, przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na bezpodstawnej odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonych decyzji, pomimo, że stan faktyczny sprawy wskazuje na możliwość wystąpienia znacznej szkody oraz wystąpienia trudnych do odwrócenia skutków związanych z wydaniem decyzji, w szczególności z wystąpieniem przez Spółkę na skutek wydania decyzji z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnych oraz z wystąpieniem przez Spółkę z roszczeniami finansowymi wobec Gminy; 2. art. 61 § 3 w zw. z art. 141 § 4 ppsa przez sformułowanie uzasadnienia w sposób niejasny i lakoniczny; 3. art. 61 § 3 ppsa przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że inne toczące się postępowanie administracyjne nie może stanowić podstawy wstrzymania wykonania zaskarżonych decyzji, podczas gdy wszczęcie postępowania uprawdopodabnia wystąpienie znacznej szkody po stronie Gminy (k. 176-186 akt I SA/Wa 614/21). Odpowiedź na zażalenie wniósł uczestnik - X.Y. S.A., reprezentowane przez r. pr. K.W., wnosząc o oddalenie zażalenia w całości (k. 205-217 akt I SA/Wa 614/21). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (art. 61 § 3 ppsa). W istocie ciężar wykazania okoliczności świadczących o istnieniu przesłanek uregulowanych w ww. przepisie spoczywa na wnioskodawcy. Winien on we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji przedstawić taką argumentację, która przekona że konsekwencje jej wykonania mogą spowodować znaczną szkodę lub doprowadzić do powstania trudnych do odwrócenia skutków. Wskazane okoliczności winny mieć charakter realny. W granicach prezentowanych argumentów trzeba wziąć pod rozwagę również i te okoliczności, które nie zostały wyraźnie powołane przez skarżącego (postanowienie NSA z 31.5.2005 r. II OZ 155/05, cbosa), oczywiście nie wykraczając poza ramy wniosku, bo sąd nie działa tu z urzędu. Zarzuty naruszenia art. 61 § 3 ppsa z uwagi na ich charakter należało rozpoznać łącznie. Art. 61 § 3 ppsa wskazuje, że jedynymi przesłankami warunkującymi możliwość wstrzymania wykonania decyzji są: niebezpieczeństwo wystąpienia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego orzeczenia jest zamknięty (postanowienie NSA z 13.8.2009 r. I OZ 779/09, Lex 552417). Przesłanki te odnoszą się do zdarzeń przyszłych, które mogą stanowić efekt wykonania zaskarżonego aktu. Jedną z wymienionych przez ustawodawcę przesłanek jest spowodowanie wykonaniem zaskarżonego aktu trudnych do odwrócenia skutków. Mogą one mieć zarówno charakter prawny, jak i faktyczny. Pojęcie skutków aktu lub czynności, tym się wyróżniających, że trudno je odwrócić, będzie związane z prawnymi i faktycznymi następstwami rozstrzygnięcia o istocie sprawy, o prawach lub obowiązkach stron. Rodzaj i zakres ich wystąpienia musi być oceniony na podstawie prawa obowiązującego oraz sytuacji faktycznej, w jakiej znajdują się podmioty uprawnione lub obciążone obowiązkami, a także kompetencji organu do ich egzekwowania w danym czasie (postanowienie NSA z: 14.12.2010 r. II OZ 1309/10, Lex 743786; 4.1. 2011 r. II OZ 1306/10, Lex 743783; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012 r., s. 228-229, uw. 12). W doktrynie podkreśla się przy tym potencjalność wystąpienia tych skutków. Nie jest wymagane, by w jakimkolwiek zakresie skutki te rzeczywiście wystąpiły lub przynajmniej się ujawniły (T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer 2016, s. 569-572, uw. 26-28). Potencjalność zmiany stosunków własnościowych nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją lub możliwość dokonania zmian w dotyczącej jej księdze wieczystej - stwarzają niebezpieczeństwo spowodowania przez tę decyzję skutków trudnych do odwrócenia (w kontekście wstrzymania wykonania decyzji). Są to skutki, których w przypadku uchylenia decyzji przez sąd administracyjny, organ nie będzie mógł - przy użyciu dostępnych mu środków prawnych - cofnąć jednostronną czynnością (postanowienie z 17.6.2014 r. I OZ 455/14, Lex 1480935). Jak zauważył Sąd Najwyższy w uchwale 7 Sędziów z 15.2.2011 r. III CZP 90/10, OSNC 2011/7-8/ 76, rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych chroni nabywcę użytkowania wieczystego także w razie wadliwego wpisu w księdze wieczystej Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego jako właściciela nieruchomości. W wyroku z 23.1.2014 r. I OSK 1585/12, wskazano że u podstaw stwierdzenia nieodwracalności skutku prawnego w odniesieniu do aktu wywołującego skutki w sferze prawa cywilnego tkwi to, że administracja nie dysponuje instrumentami do tego, by tego rodzaju skutek odwrócić. Jak zaznaczył NSA, szczególnie ma to miejsce w sytuacji, gdy decyzja administracyjna wywarła pośredni skutek w sferze prawa cywilnego, tj. gdy stała się ona podstawą do dokonania (nieodwracalnych dla organu) czynności prawa cywilnego. Skarżąca załączając do wniosku uwierzytelniony odpis zawiadomienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 10 września 2021 r. o wszczęciu na wniosek X.Y. S.A., reprezentowanych przez r. pr. K.W., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności - w szczególności - decyzji Wojewody Mazowieckiego z 28 września 1994 r. nr 45420 (dalej decyzja 45420), stwierdzającej nabycie przez Gminę Miasto Marki z mocy prawa w dniu 27 maja 1990 r., nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w Markach przy ul. [...], ozn. w ewid. gruntów w jedn. ewid. Marki, obr. ewid. [...], działkę nr ewid. [...], uregulowanej w księdze wieczystej [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], w części dotyczącej działek nr [...] i [...], obręb jw. (powstałych z w/w skomunalizowanych nieruchomości). Powołana decyzja Wojewody Mazowieckiego z 28 września 1994 r. nr 45420 była podstawą wpisu prawa własności Gminy Miasta Marki nieruchomości obejmującej działki nr [...] i nr [...] w księdze wieczystej nr [...] (k. 97, 138-138v, 142-142v, 147, 149 akt I SA/Wa 614/21). Załączonych do wniosku odpisów pism: z 29 stycznia 2021 r. pełnomocnika Spółki do Starosty Wołomińskiego i Burmistrza Miasta Marki i z 23 marca 2021 r. do Burmistrza Miasta Marki wskazuje, że - prócz zgłoszenia propozycji podjęcia negocjacji między Spółką a Skarbem Państwa - Starostą Wołomińskim i Gminą Miasta Marki - Spółka podniosła roszczenie wobec Skarbu Państwa i Gminy Marki o zapłatę wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z nieruchomości objętych zaskarżoną decyzją w kwocie "co najmniej po 728.130 zł za każdy miesiąc, przy czym Spółka stoi na stanowisku, że przysnuje jej to wynagrodzenie za ostatnie 6 lat (okres nieprzedawniony), a już z cała pewnością za luty i marzec 2021 r. oraz za każdy następny miesiąc po wydaniu decyzji unieważniającej orzeczenie nacjonalizacyjne" (nie wskazując, w jakim zakresie kwota ta dotyczy każdego z adresatów) i zadeklarowała, że "Brak zgody na podjęcie rozmów ugodowych w zakreślonym terminie [do 30 kwietnia 2021 r.] skutkować będzie podjęciem przez Spółkę wszelkich dostępnych kroków prawnych mających na celu zabezpieczenie prawa własności nieruchomości przysługującego Spółce oraz naliczenie Skarbowi Państwa i Gminie Marki wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z nieruchomości objętych zaskarżoną decyzją" (k. 88-90, 92-94 akt I SA/Wa 614/21). Wykonanie decyzji stwierdzającej nieważność aktów nacjonalizujących przedsiębiorstw, które były właścicielami nieruchomości przed rozpoznaniem sprawy przez sąd administracyjny z reguły łączy się z niebezpieczeństwem powstania szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, z tego powodu, że w razie uwzględnienia skargi może okazać się, że w międzyczasie nastąpiła zmiana stanu prawnego nieruchomości (np. nieruchomość została sprzedana innej osobie). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że orzekając o wstrzymaniu zaskarżonej decyzji należy mieć na względzie także przedmiot sprawy. Przesłanką wstrzymania danego aktu lub czynności jest niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, przy czym ustalenie, czy grożąca szkoda jest szkodą znaczną jest możliwe tylko w oparciu o okoliczności konkretnej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że o znacznej szkodzie można mówić, jeśli rozmiary szkody wywołane wykonaniem zaskarżonego aktu administracyjnego są większe niż zwykłe skutki wywołane wykonaniem aktu tego rodzaju (postanowienie NSA z 12.1.2012 r. I OZ 1097/11, Lex 1113306). Znaczną szkodę wywołać może realizacja przez Spółkę roszczenia podniesionego w piśmie z 23 marca 2021 r., bowiem obciążenie kwotą o znacznym rozmiarze może ograniczyć realizację ustawowych obowiązków gminy, których wykonywanie służy ogółowi mieszkańców gminy i osób prawnych, prowadzących działalność na obszarze gminy (art. 7 ust. 1-3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - Dz. U. z 2022 r. poz. 559 ze zm.). Skarżąca legitymuje się wpisem do księgi wieczystej nr [...] jako właściciel nieruchomości obejmującej działki nr [...] i nr [...] na podstawie decyzji nr 45420. Wynik niniejszego postępowania może zatem rzutować na sytuację prawną skarżącej w stosunku do przedmiotowej nieruchomości, a brak wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji może prowadzić do trudnych do odwrócenia skutków. Skarżąca nie uprawdopodobniła, że wykonanie zaskarżonej decyzji w pozostałej części wiąże się z niebezpieczeństwem wystąpienia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków dla skarżącej. Trafnie wskazał na to profesjonalny pełnomocnik Spółki we wniosku ewentualnym, zawartym w piśmie z 29 listopada 2021 r. (k. 103-108 akt I SA/Wa 614/21; s. 3 pkt IV), a skarżąca, Skarb Państwa, Prokurator Okręgowy w Warszawie ani Minister nie przedłożyli dokumentów uprawdopodobniających przesłanki z art. 61 § 3 ppsa co do pozostałej części zaskarżonej decyzji ani nie zaprezentowali argumentów prowadzących do odmiennej oceny wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w pozostałej części. Zarzut naruszenia art. 61 § 3 w zw. z art. 141 § 4 ppsa okazał się częściowo zasadny. Sąd I instancji w sposób niewystarczający rozważył przesłanki przemawiające za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji, w świetle dokumentów i ich odpisów, przedstawionych przez strony. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w związku z art. 61 § 3 i art. 197 § 1 i 2 ppsa orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji; na podstawie art. 151 w zw. z art. 197 § 1 i 2 ppsa orzekł jak w pkt 3 sentencji postanowienia.