I OZ 236/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia D. P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 marca 2023 r. sygn. akt III SA/Łd 669/22 w sprawie ze skargi D. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 18 lipca 2022 r. nr KO.434.14.2022 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej w sprawie rozgraniczenia nieruchomości postanawia oddalić zażalenie

Postanowieniem z 9 marca 2023 r. sygn. akt III SA/Łd 669/22 (dalej postanowienie z 9 marca 2023 r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił wniosek D. P. (dalej skarżąca) z 28 lutego 2023 r. o wyłączenie sędziów: M. K. i K. S. oraz asesora sądowego A. D. od orzekania w sprawie III SA/Łd 669/22. W uzasadnieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał, że okoliczności przedstawione we wniosku nie uzasadniały konieczności wyłączenia sędziów WSA: M. K. i K. S. oraz asesora WSA A. D. od rozpatrywania przedmiotowej sprawy. Przesłanki wyłączenia sędziego nie może stanowić okoliczność, że brał on udział w rozpoznawaniu innych spraw skarżącej, wyrażając przy tym określone poglądy prawne, które nie podobają się skarżącej. Wykonywanie przez sędziów funkcji orzeczniczych - które w przypadku sędziów sądów administracyjnych polega na kontroli zgodności z prawem działalności administracji - zawsze wiąże się z określoną oceną prawną działań organów, a więc wyrażeniem konkretnego poglądu prawnego w danej sprawie. Przyjęcie, że sędzia podlega wyłączeniu od rozpoznania sprawy tylko dlatego, że dokonał oceny prawnej w innych sprawach - nawet między tymi samymi stronami postępowania - byłoby naruszeniem zasady niezawisłości sędziowskiej i prowadziłoby do paraliżu sądownictwa, gdyż z istoty sądowego rozstrzygania spraw wynika, że przynajmniej dla jednej ze stron orzeczenie sądowe lub wyrażony w nim pogląd jest niekorzystne (postanowienie NSA z 26.2.2020 r. I GSK 262/18, Lex 3065516). Wniosek w żadnym fragmencie nie zawierał argumentacji, która wskazywałaby na uzasadnioną wątpliwość co do bezstronności wskazanych sędziów w niniejszej sprawie, co czyniło żądanie ich wyłączenia niezasadnym. Stosownie do art. 22 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259; dalej ppsa), sędziowie WSA: M. K. i K. S. oraz asesor WSA A. D. w dniach 1 i 3 marca 2023 r. złożyli oświadczenia, że nie zachodzą żadne okoliczności określone w art. 18 i 19 ppsa, dające podstawę do wyłączenia ich od rozpoznawania sprawy skarżącej. Prawdziwość tych oświadczeń nie wzbudziła wątpliwości Sądu. Podniesione przez skarżącą okoliczności nie świadczyły o spełnieniu którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 18 i 19 ppsa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 22 § 1 i 2 w zw. z art. 18 i art. 19 oddalił wniosek (k. 79-82 i 84-86v akt III SA/Łd 669/22). Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika A. P., zaskarżając je w całości i podnosząc, że zażalenie jest w pełni uzasadnione i winno zostać uwzględnione. Skarżąca argumentowała, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie zaprotokołował wszystkich zarzutów dotyczących okoliczności wyłączenia sędziów. W uzasadnieniu postanowienia o oddaleniu wniosku o wyłączenie sędziów brak jest jakiegokolwiek odniesienia do podniesionych przez skarżącą zarzutów i do postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego czy do "decyzji" [winno być "postanowienia"] Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, w której orzekali sędziowie objęci wnioskiem o wyłączenie. W ocenie skarżącej, Sąd winien był zaznajomić się z aktami sprawy o sygn. akt III SAB/Łd 123/22. Sprawa, w której orzekali sędzia K. S. i asesor A. D. pod sygn. akt III SAB/Łd 123/22 dotyczyła przewlekłości postępowania i niewykonania prawomocnego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim (dalej Kolegium) KO.434.17.2021 z 23 września 2021 r. "Decyzja" [winno być "postanowienie"] w sprawie o sygn. akt III SAB/Łd 123/22 stanowiła realne zagrożenie jej interesów i interesu społecznego; Sąd przyzwolił Wójtowi na niewykonanie prawomocnych orzeczeń Kolegium. Na rozprawie 28 lutego 2023 r., na której został złożony wniosek o wyłączenie sędziów, Sąd nie zezwolił na utrwalanie przez skarżącą przebiegu rozprawy, co powoduje, że protokół rozprawy nie odzwierciadla wszystkich podnoszonych kwestii, co następnie uniemożliwia Sądowi ustosunkowanie się do nich w uzasadnieniu. Obecnie Wójt Gminy Budziszewice, mimo że postanowienie Kolegium z 23 września 2021 r. nr KO.43.17.2021 jest prawomocne w przedmiocie wznowienia postępowania z wniosku B. i K. K. z 13 lutego 2019 r. w sprawie zakończonej decyzją Wójta Gminy Budziszewice nr 7430/2/08 z 30 lipca 2008 r. znak PGR. 7430/2/08 o rozgraniczeniu nieruchomości położonych w obrębie geodezyjnym [...] gm. Budziszewice dz. [...], [...], Wójt Gminy Budziszewice nie wznawia postępowania, powołując się na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 30 listopada 2022 r. sygn. akt III SAB/Łd 123/22 o odrzuceniu skargi na jego bezczynność. W związku z tym sprawa o sygn. akt III SAB/Łd 123/22, w której orzekał sędzia K. S. i asesor A. D., stanowi dla Wójta podstawę niewykonywania prawomocnego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w której ww. sędziowie ujawnili swój pogląd dotyczący przedmiotu sprawy. Sędzia M. K. oddaliła skargę w sprawie o sygn. akt III SA/Łd 547/17 na unieważnienie decyzji Wójta Gminy Budziszewice nr 7430/2/08 z 30 lipca 2008 r. znak PGR. 7430/2/08 o rozgraniczeniu nieruchomości położonych w obrębie geodezyjnym [...] gm. Budziszewice dz. [...], [...] co powoduje, że sędzia ten ujawnił swój pogląd dotyczący przedmiotu sprawy. Zdaniem skarżącej, istnieją więc okoliczności tego rodzaju, że mogą wywołać uzasadnioną wątpliwość co do bezstronności sędziów w danej sprawie (k. 124-126 akt III SA/Łd 669/22). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wyłączenie sędziego może nastąpić z mocy ustawy bądź na żądanie sędziego lub wniosek strony. Wyłączenie sędziego z mocy ustawy następuje na podstawie przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 18 ppsa. Niezależnie od przyczyn wymienionych w powołanym przepisie, stosownie do art. 19 ppsa, sąd wyłącza sędziego na jego żądanie lub na wniosek strony, jeżeli istnieje okoliczność tego rodzaju, że mogłaby wywołać uzasadnioną wątpliwość co do jego bezstronności w danej sprawie. Uwzględnienie wniosku o wyłączenie sędziego, w świetle art. 19 ppsa, zależy od okoliczności faktycznych w konkretnej sprawie, takich okoliczności, które w sposób obiektywny uzasadniają wątpliwość co do bezstronności sędziego. W literaturze przedmiotu wskazuje się, że chodzi o takie przyczyny, które pozostają w związku przyczynowym między ich wystąpieniem a powstaniem sądu (oceny), że prawdopodobne jest, że w tych okolicznościach sędzia może stać się nieobiektywny. Nie wystarczy subiektywne przekonanie wnoszącego wniosek o wyłączenie sędziego, że sędzia nie będzie bezstronny, wywołane np. faktem, że orzekał on już kiedyś w jego sprawie i wtedy wydał niekorzystne dla niego orzeczenie (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, LexisNexis 2012, s. 94, uw. 2). We wniosku o wyłączenie sędziego strona winna uprawdopodobnić przyczyny wyłączenia (art. 20 § 1 ppsa), natomiast sędzia, którego dotyczy wniosek, obowiązany jest do złożenia wyjaśnienia (art. 22 § 2 ppsa). Instytucja wyłączenia sędziego, zarówno z mocy prawa, jak i na wniosek strony, jest istotną gwarancją procesową, która ma zapewnić rozpoznanie sprawy przez sąd w takim składzie orzekającym, którego sędziowie nie pozostają w relacjach osobistych ze stronami i nie mieli określonych wcześniej związków z rozpoznawaną sprawą. Ratio legis przepisów o wyłączeniu sędziego we wszystkich procedurach sądowych sprowadza się do eliminowania przyczyn, które mogą skutkować wątpliwościami co do bezstronności i obiektywizmu sędziego w rozpoznaniu określonej sprawy. Okoliczność mogąca wywołać uzasadnioną wątpliwość co do bezstronności sędziego w danej sprawie musi faktycznie wystąpić, tzn. nie może mieć charakteru potencjalnego. Wątpliwość ta winna być skonkretyzowana i uzasadniona, co wiąże się z przedstawieniem odpowiedniej argumentacji odnoszącej się do okoliczności wskazującej na zagrożenie brakiem bezstronności w konkretnej sprawie. Nieskuteczne jest formułowanie zarzutów o generalnym braku bezstronności danego sędziego w oderwaniu od specyfiki i okoliczności konkretnej sprawy. O zasadności wniosku o wyłączenie sędziego nie może decydować wyłącznie subiektywne przekonanie strony o jego stronniczości i niesprawiedliwości. Instytucja wyłączenia sędziego nie może być traktowana jako możliwość eliminowania w toku postępowania sędziów, których strona uznaje za nieodpowiadających subiektywnemu pojmowaniu jej interesów (postanowienie NSA z 22.2.2008 r. II FZ 60/08, OSP 2008/12/133, z aprobującą glosą A. Gomułowicza, akceptowane przez: A. Kabata w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer 2018, uw. 4 do art. 19 oraz J. Drachala, A. Wiktorowską, K. Zalasińską w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 234, nb 5; s. 238, nb 2) i postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 31 stycznia 2011 r. K 3/09, publ. "Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego" 2011, seria A, nr 1, poz. 5). Subiektywny pogląd strony co do trafności orzeczeń podjętych z udziałem danego sędziego nie stanowi przesłanki wyłączenia sędziego od rozpoznania danej sprawy, podobnie jak sam fakt, że sędzia, którego wyłączenia domaga się strona, był sprawozdawcą w innej sprawie z jego udziałem (wyrok NSA z 15.4.2008 r. II OSK 392/08; postanowienie NSA z 29.6.2012 r. II OZ 559/12, akceptowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, K. Zalasińską - op. cit., s. 234, nb 5). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi trafnie ocenił, że w niniejszej sprawie nie istnieją przesłanki wyłączenia sędziego z art. 18 § 1 ppsa, jak również nie uprawdopodobniono okoliczności, które uzasadniałyby uwzględnienie wniosku o wyłączenie sędziów i asesora sądowego na podstawie art. 19 ppsa. Z akt sprawy wynika, że sędziowie, których wyłączenia dotyczył wniosek, złożyli oświadczenia, że nie są im znane żadne okoliczności, które mogłyby wywołać uzasadnione wątpliwości co do ich bezstronności w tej sprawie (k. 80-82 akt III SA/Łd 669/22). W świetle utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych, autorytet moralny sędziego przemawia za wiarygodnością złożonego wyjaśnienia i jeżeli strona żądająca wyłączenia zaprzecza jego prawdziwości, obowiązana jest wskazać i uprawdopodobnić okoliczności, które podważałyby wiarygodność oświadczenia sędziego (postanowienia NSA z: 12.3.2012 r. I FZ 147/12; 9.10.2013 r. II OZ 851/13; 24.9.2014 r. I OZ 754/14; cbosa). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawdziwość tych oświadczeń nie budzi żadnych wątpliwości. Skarżąca nie wskazała w zażaleniu jakichkolwiek okoliczności i argumentów, które podważałyby ich prawdziwość lub rzetelność. Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie (art. 141 § 4 zd. 1 ppsa). Przepis ten znajduje odpowiednie zastosowanie do uzasadnienia postanowienia na mocy art. 166 ppsa. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie narusza dyspozycji art. 141 § 4 zd. 1 w zw. z art. 166 ppsa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zwięźle przedstawił stan sprawy - fakt złożenia przez skarżącą 28 lutego 2023 r. wniosku o wyłączenie sędziów; fakt złożenia przez każdego z sędziów oświadczenia w trybie art. 22 § 2 ppsa i w klarowny sposób wyjaśnił motywy rozstrzygnięcia, uzasadniające oddalenie wniosku z 28 lutego 2023 r. o wyłączenie sędziów w tej sprawie, przywołując podstawę prawną oraz poglądy orzecznictwa i doktryny wyjaśniające istotę instytucji wyłączenia sędziego. Jednocześnie, wbrew twierdzeniu skarżącej, Sąd odniósł się wprost do treści złożonego wniosku i okoliczności niniejszej sprawy. Ogólność tego odniesienia, która nie satysfakcjonuje strony, nie stanowi dostatecznej podstawy do wzruszenia zaskarżonego postanowienia, w sytuacji w której zapadłe rozstrzygnięcie w pełni odpowiada prawu. Przywołanie przez Sąd poglądów doktryny ma za zadanie ułatwić stronie zrozumienie ratio legis - sensu instytucji wyłączenia sędziego, z której strona zdecydowała się skorzystać. Tego elementu uzasadnienia nie można ocenić negatywnie, jeżeli uzasadnienie nie ogranicza się wyłącznie do niego - jak w niniejszej sprawie. To, że sędziowie i asesor objęci wnioskiem skarżącej o wyłączenie od orzekania w tej sprawie, zasiadali w składach orzekających Sądów, które orzekały w innych sprawach z udziałem skarżącej i Wójta Gminy Budziszewice - III SA/Łd 547/17 lub w których skarżąca była uczestniczką postępowania - III SAB/Łd 123/22, nie stanowi przesłanki do uwzględnienia wniosku wyłączenie tych sędziów w tej sprawie. Na skutek orzeczeń wydanych we wskazanych postępowaniach skarżąca nie została poszkodowana. Brak jest podstawy do stwierdzenia, że sędziowie lub asesor są negatywnie nastawieni do skarżącej w tej sprawie i będą rozpoznawać złożoną przez nią skargę przez pryzmat takiego nastawienia. Oddalenia skargi D. P. na decyzję z 12 kwietnia 2017 r. nr KO.434-7/17 Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim wyrokiem w sprawie III SA/Łd 547/17 nie świadczy o braku bezstronności sędziego M. K. wobec skarżącej, lecz o ocenie prawnej zaskarżonej decyzji, dokonanej przez trzyosobowy skład sędziowski w sprawie III SA/Łd 547/17 na podstawie zebranego w toku postępowania nieważnościowego materiału dowodowego. Prawomocnym wyrokiem z 25 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 2898/17 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną D. P. od wyroku III SA/Łd 547/17. Postanowienie z 30 listopada 2022 r. sygn. akt III SAB/Łd 123/22 o odrzuceniu skargi K. K. z innych (niż wymienione w punktach 1-5a) przyczyn (art. 58 § 1 pkt 6 ppsa - decyzją z 18 lipca 2022 r. SKO w Piotrkowie Tryb. utrzymało w mocy decyzję z 19 maja 2022 r. Wójta Gminy Budziszewice o rozgraniczeniu nieruchomości, doręczoną skarżącemu 27 lipca 2022 r. - a nie ze względów merytorycznych) uprawomocniło się bez skargi kasacyjnej (cbosa). Niekorzystne dla strony rozstrzygnięcie w innej sprawie nie oznacza, że w kolejnej sprawie z udziałem tej strony rozstrzygnięcie dla niej będzie niekorzystne. Rozstrzygnięcie zapada bowiem w oparciu o zebrany w każdej sprawie materiał dowodowy, stan faktyczny oraz treść przepisów materialnych i proceduralnych. Niezawisłość sędziowska polega - między innymi - na tym, że sędzia jest niezależny chociażby od treści orzeczeń wydanych w innych sprawach z udziałem tej samej strony, nawet jeżeli zasiadał w składzie orzekającym w tych sprawach. Instytucja wyłączenia sędziego w tej sprawie nie może służyć ocenie rozstrzygnięcia dokonanego przez Sąd w innej sprawie z udziałem tej samej strony. Wyłączenie sędziego nie stanowi instrumentu do badania i oceny rozstrzygnięć zapadłych w innych sprawach. Zarzut skarżącej sprowadza się jedynie do polemiki z niezadowalającym ją rozstrzygnięciem. Okoliczność niewznawiania przez Wójta postępowania z wniosku B. i K. K. z 13 lutego 2019 r. w sprawie zakończonej decyzją Wójta nr 7430/2/08 z 30 lipca 2018 r. znak PGR. 7430/2/08 również nie jest przesłanką do wyłączenia sędziego w sprawie o sygn. akt III SA/Łd 669/22. Jeżeli Wójt pozostaje w bezczynności lub przewleka postępowanie, stronie służą odpowiedni0 – skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 3 § 2 pkt 8 ppsa), by przywrócić stan zgodności z prawem. Instytucją taką nie jest wyłączenie sędziego w odrębnej sprawie. Orzekanie sędziów i asesora objętych wnioskiem, jak i zachowanie organów administracyjnych w innych sprawach z udziałem skarżącej nie stanowi podstawy do uwzględnienia złożonego w tej sprawie wniosku. Zarzut skarżącej, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na rozprawie 28 lutego 2023 r., na której został złożony wniosek o wyłączenie sędziów, nie zezwolił na utrwalanie przez skarżącą przebiegu rozprawy, co spowodowało, że protokół rozprawy nie odzwierciadla wszystkich podnoszonych kwestii, uniemożliwiając Sądowi ustosunkowanie się do nich w uzasadnieniu, jak i że Sąd nie zaprotokołował wszystkich zarzutów dotyczących okoliczności wyłączenia sędziów jest bezzasadny. Zgodnie z art. 12a § 4 ppsa, akta sprawy udostępnia się stronom postępowania. Strony mają prawo przeglądać akta sprawy i otrzymywać odpisy, kopie lub wyciągi z tych akt (z czego skarżąca skorzystała - k. 100-100a, 111 akt III SA/Łd 669/22). Z treści protokołu z 28 lutego 2023 r. wynika, że Sąd rozpoznawał sprawę na rozprawie, prowadzonej przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Protokół rozprawy z 28 lutego 2023 r. spełnia wymogi art. 101 § 1 i 2 ppsa. Protokół winien zawierać jedynie najistotniejsze fragmenty wypowiedzi stron, mające znaczenie w sprawie (postanowienie NSA z 25. 4.2012 r. II OSK 64/12). Przepis ten nie może być rozumiany w ten sposób, że protokół rozprawy winien odzwierciedlać wszystkie oświadczenia i twierdzenia stron w ich dosłownym i szczegółowym brzmieniu (postanowienie NSA z 25.1.2011 r. II FSK 2059/10). Wystarczające jest, gdy protokół odzwierciedla czynności podejmowane na posiedzeniu z udziałem stron w nim uczestniczących (postanowienie NSA z 27.3.2012 r. I OSK 1385/11, aprobowane przez M. Jagielską, A. Wiktorowską, K. Zalasińską - op. cit., s. 63, nb 3). Brak zgody na nagrywanie przez skarżącą przebiegu rozprawy należy do decyzji mieszczących się w dyskrecjonalnej władzy Przewodniczącego. Jeżeli Przewodniczący uznał, że nagrywanie przez stronę we własnym zakresie przebiegu rozprawy nie jest konieczne lub jest niewskazane, decyzja taka, jako znajdująca podstawę w art. 98 § 1 ppsa, jest niezaskarżalna. Sposób prowadzenia posiedzenia należy do Przewodniczącego. Nieudzielenie zgody stronie na nagrywanie przebiegu rozprawy we własnym zakresie nie stanowi pokrzywdzenia strony, w sytuacji w której jawność rozprawy oznacza, że z jej przebiegu jest sporządzany protokół, do którego strona - zgodnie z art. 12a § 4 ppsa - ma dostęp. Zaskarżone postanowienie nie narusza art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78 poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28 poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200 poz. 1471; z 2009 r. nr 114 poz. 946). Prawo skarżącej do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia jej sprawy prowadzonej w postępowaniu III SA/Łd 669/22 przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd nie zostało naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 ppsa, oddalił zażalenie.