I OZ 214/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia E. Sp. z o. o. w P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 30 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Go 56/22 o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Z.B. na decyzję Wojewody Lubuskiego z dnia [...] listopada 2021 r. nr GN-I.7581.38.2021.KMac w przedmiocie zezwolenia na zajęcie nieruchomości postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie: Zaskarżonym postanowieniem z dnia 30 marca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, na wniosek Z.B., wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji Wojewody Lubuskiego z dnia [...] listopada 2021 r., nr GN-I.7581.38.2021.KMac, w przedmiocie zezwolenia na zajęcie nieruchomości. W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji wskazał, że wraz ze skargą na powyższą decyzję Z.B. złożyła wniosek o wstrzymanie jej wykonania. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że na nieruchomości, co do której została wydana decyzja, prowadzi ekologiczne gospodarstwo rolne w postaci chowu niosek, co stanowi dział specjalny produkcji rolnej. Ponadto skarżąca wskazała, że na terenie objętym decyzją, gdzie mają być zakopane kable, rosną drzewa owocowe, które będą musiały być przez wykonawcę wycięte, co będzie wiązało się ze skutkami, których nie da się odwrócić. Sąd I instancji uznał, że wniosek skarżącej zasługuje na uwzględnienie, albowiem skarżąca wykazała niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, jak i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Planowana inwestycja obejmuje powstanie obiektów budowlanych o znacznych rozmiarach, na co zwróciła uwagę skarżąca w treści wniosku i co potwierdza treść zaskarżonej decyzji. Sąd zauważył, że jeden z planowanych w ramach omawianej inwestycji słupów kablowych ma być usytułowany w bezpośrednim sąsiedztwie znajdujących się na nieruchomości skarżącej drzew, co w razie realizacji inwestycji może wiązać się z koniecznością usunięcia drzew położonych najbliżej jednego z dwóch planowanych na nieruchomości skarżącej słupów energetycznych. Dodatkowo projektowana linia kablowa przebiega częściowo nad znajdującymi się na nieruchomości skarżącej drzewami. W związku z powyższym, Sąd na postawie art. 61 § 3 p.p.s.a. wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła E. Sp. z. o. o. z siedzibą w P. zarzucając powyższemu postanowieniu naruszenie: - art 61 § 3 p.p.s.a, w zw. z art. 9 oraz art. 124 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm., dalej: u.g.n.) poprzez bezpodstawne uznanie, że w okolicznościach niniejszej sprawy dopuszczalnym było wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, w sytuacji w której: - wstrzymanie wykonania decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości jest działaniem z gruntu sprzecznym z założeniem ustawodawcy tj. niweczy cel takiego uregulowania; - wydanie decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości nie zostało przez ustawodawcę uzależnione od uzyskania przez decyzję o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości waloru wykonalności; - wykonanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, nie spowoduje niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, a wnoszący o przyznanie mu ochrony tymczasowej nie uprawdopodobnił możliwości wystąpienia choćby jednej z ww. przesłanek; - decyzja zezwalająca na niezwłoczne zajęcie nieruchomości służyć ma wyłącznie możliwości wylegitymowania się przez Uczestnika postępowania prawem dysponowania gruntem na cele budowlane jeszcze przed uzyskaniem przez niego trwałego tytułu prawnego do nieruchomości, zaś na mocy art. 124 ust. 4 u.g.n. zobowiązany on jest do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego lub wypłaty słusznego odszkodowania: - wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości nastąpiło w hipotezie wystąpienia przesłanek, o których mowa w art. 108 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 124 ust. 1a u.g.n., a nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności nastąpiło z mocy prawa; a w konsekwencji bezpodstawne udzielenie ochrony tymczasowej w sposób naruszający ratio legis instytucji niezwłocznego zajęcia nieruchomości, tj. uniemożliwienie skutecznego wykorzystania tej instytucji zgodnie z jej przeznaczeniem, a tym samym spowodowanie powstania stanu zagrożenia dobrom chronionym, których zabezpieczeniu służyć ma przedmiotowa decyzja. W związku z powyższymi zarzutami, E. Sp. z o.o. wniosła: 1. na podstawie art. 195 § 2 p.p.s.a. o uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie zaskarżonego postanowienia i rozpoznanie sprawy na nowo poprzez odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, ewentualnie 2. na podstawie art. 196 p.p.s.a. o wstrzymanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie wykonania zaskarżonego postanowienia do czasu rozstrzygnięcia zażalenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, 3. na podstawie art. 194 § 3 p.p.s.a. o uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżonego postanowienia, a także 4. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje. Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z przepisu tego wynika, że warunkiem wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest wykazanie we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w wyniku jej wykonania. Możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonego orzeczenia na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. nie oznacza jednak, że sąd jest zobligowany w każdym przypadku – niezależnie od okoliczności sprawy – uwzględnić wniosek strony skarżącej. Wniesienie skargi nie pociąga za sobą automatycznego skutku suspensywności i wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu zależy od oceny sądu, czy istnieją przesłanki uzasadniające takie rozstrzygnięcie. Podkreślenia wymaga, że sąd administracyjny ocenia zaistnienie przesłanek wstrzymania w kontekście okoliczności całej sprawy, może zatem dodatkowo rozważyć z urzędu, czy nie zachodzą inne jeszcze okoliczności mające wpływ na przedstawiony wniosek. W okolicznościach sprawy rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Wojewody Lubuskiego z [...] marca 2022 r. należało uwzględnić, że postawą materialnoprawną wydania tej decyzji był art. 124 ust. 1a u.g.n., zgodnie z którym, w przypadkach określonych w art. 108 Kodeksu postępowania administracyjnego lub uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na wniosek podmiotu, który będzie realizował cel publiczny, udziela w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji, o której mowa w ust. 1. Decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzja zezwalająca na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, w przeciwieństwie do decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., została wyłączona przez ustawodawcę z zakresu działania art. 9 u.g.n., który stanowi, że w sprawach, o których mowa w przepisach działu III, z wyłączeniem art. 97 ust. 3 pkt 1, art. 122, art. 124 ust. 1a, art. 124b ust. 1, art. 126 i art. 132 ust. 1a, wykonanie decyzji następuje po upływie 14 dni od dnia, w którym upłynął bezskutecznie trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi na decyzję do sądu administracyjnego. W przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego w tych sprawach organ, który wydał decyzję, wstrzymuje z urzędu jej wykonanie, w drodze postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie. Podkreślenia wymaga, że wyłączenia przewidziane w art. 9 u.g.n. są w pełni zrozumiałe, gdyż decyzje w tych sprawach są wydawane pod presją okoliczności, po to by uniknąć zbędnej zwłoki. Ratio legis art. 124 ust. 1a u.g.n. to przyśpieszenie rozpoczęcia i realizacji inwestycji linowych (por. m. in. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 5 lutego 2015 r., sygn. akt I OZ 80/15; 11 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2432/15; 20 stycznia 2016 r., sygn. akt I OZ 1865/15; 28 stycznia 2016 r., sygn. akt I OZ 47/16; 21 czerwca 2016 r., sygn. akt I OZ 631/16, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie nie ulega wątpliwości, że sąd rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji powinien uwzględniać interesy i stanowiska wszystkich uczestników postępowania, bowiem niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o czym mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., może zachodzić nie tylko po stronie wnoszącego skargę (wnioskodawcy), lecz także po stronie innych uczestników postępowania. Wstrzymanie wykonania aktu nie może szkodzić innym, a jego zastosowanie jest co do zasady wyjątkowe. Z woli ustawodawcy wyłączony został niejako automatyzm wynikający z przywołanego przepisu ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zwłaszcza w tego rodzaju sprawach, jak niniejsza w toku badania przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. konieczne jest także wyważenie racji subiektywnych i obiektywnych, a więc racji indywidualnych i zbiorowych. Mając na uwadze powyższe należy uznać za nieusprawiedliwione zawężenie przez Sąd I instancji postrzegania skutków wykonania zaskarżonej decyzji jedynie w kontekście oddziaływania przedmiotowej inwestycji na nieruchomość skarżącej. Sąd powinien uwzględnić interesy wszystkich uczestników postępowania, wyważając racje indywidualne i zbiorowe. Nie budzi wątpliwości że przedmiotowa inwestycja jest szczególnie istotna dla poprawy istniejących warunków zasilania energetycznego i bezpieczeństwa energetycznego mieszkańców regionu. Na względzie należało więc mieć konieczność wyważenia interesu indywidualnego oraz interesu publicznego, jaki stanowił podstawę decyzji wydanej w oparciu o art. 124 ust. 1a u.g.n. Inwestycja modernizacji sieci energetycznej ma związek z bezpieczeństwem energetycznym i - w konsekwencji - bezpieczeństwem osób i mienia na obszarze, na którym inwestycja ma dostarczać energię elektryczną. Uwzględnienie żądania udzielenia ochrony tymczasowej nie może następować bez wzięcia pod uwagę realizacji celów nadrzędnych, jakimi są, co do zasady, inwestycje celu publicznego. Uwzględniając charakter inwestycji oraz obowiązki inwestora płynące z art. 124 ust. 4 u.g.n. i regulacje odszkodowawcze, stwierdzić trzeba, że – wbrew stanowisku Sądu I instancji – w niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, a co za tym idzie, zaskarżone postanowienie naruszało art. 61 § 3 p.p.s.a., co powodowało konieczność jego uchylenia i wydania orzeczenia odmownego. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w związku z art. 61 § 3 i art. 197 § 2 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji. Odnosząc się do zawartych w zażaleniu i w odpowiedzi na zażalenie wnioskach o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wskazać należy, że nie mogły być one rozpoznane, bowiem o zwrocie kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, 203 i 204 p.p.s.a. (art. 209 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny, co do zasady nie jest uprawniony do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego w orzeczeniu, które nie jest jednym z orzeczeń, o których mowa w art. 209 p.p.s.a. Brak jest w tym przepisie podstaw do zamieszczania orzeczenia o zwrocie kosztów postępowania w innych orzeczeniach, kończących postępowanie w danej instancji, niż wymienione w tym przepisie (uchwała NSA z 4 lutego 2008 r. I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008/2/23 z aprobująca glosą K. Celińskiej-Grzegorczyk, ZNSA 2008/4/145-150; M. Jagielska, J. Jagielski, P. Gołaszewski w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 861, nb 8).