I OZ 185/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia J. T. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 23 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Rz 1613/23 o odrzuceniu skargi J. T. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie nadania nazw ulicom i numeracji nieruchomości w [...] postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej: Sąd I instancji) postanowieniem z dnia 23 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Rz 1613/23, odrzucił, jako wniesioną po terminie, skargę J. T. (dalej: skarżący) na uchwałę Rady Gminy [...] (dalej: Rada) z [...] kwietnia 2004 r., nr [...], w przedmiocie nadania nazw ulicom i numeracji nieruchomości w [...]. Zaskarżona uchwała została podjęta, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13 i 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2002 r. Nr 142 poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 47a pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2000 r. Nr 100 poz. 1086 z późn. zm.). Uzasadniając odrzucenie przedmiotowej skargi Sąd I instancji w pierwszej kolejności wyjaśnił, że zaskarżenie uchwały podjętej przed 1 czerwca 2017 r. musi być poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Zgodnie bowiem z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Stosownie natomiast do art. 52 § 4 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r.) w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Z kolei art. 53 § 2 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r.) stanowi, że w wypadku o którym mowa m.in. w art. 52 § 4 p.p.s.a., skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie - w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Następnie Sąd I instancji zwrócił uwagę, że przedmiotowa skarga stanowi kolejną skargę skarżącego na powołaną uchwałę. Bowiem, Skarżący [...] marca 2023 r. wniósł po raz pierwszy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na tę uchwałę, poprzedzając ją stosownym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa z [...] listopada 2022 r, na które Rada udzieliła skarżącemu odpowiedzi pismem z [...] grudnia 2022 r., doręczonym skarżącemu [...] grudnia 2022 r. Przy czym postanowieniem z 16 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 465/23, Sąd I instancji odrzucił ww. pierwszą skargę na wskazaną uchwałę z uwagi na złożenie jej po terminie. Tym samym, zawarta w niniejszej sprawie, skarga z [...] sierpnia 2023 r. jest drugą skargą skarżącego na tą samą uchwałę. Tak jak w przypadku pierwszej skargi, skarżący przed jej wniesieniem skierował do Rady wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, pismem z [...] czerwca 2023 r. Sąd I instancji stwierdził, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest czynnością jednokrotną, a kolejne wezwanie nie może zostać uznane za takie, które skutecznie otworzy termin do złożenia kolejnej skargi do sądu administracyjnego na daną uchwałę. Skarżący natomiast przed wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa z [...] czerwca 2023 r. i wniesieniem skargi w niniejszym postępowaniu, wezwał już wcześniej organ, tj. [...] listopada 2022 r. do usunięcia naruszenia prawa w związku z zaskarżoną uchwałą. Skarżący uprzednio wniósł również skargę z [...] marca 2023 r. do Sądu I instancji na powyższą uchwałę, którą to skargę Sąd odrzucił z uwagi na wniesienie jej z uchybieniem ustawowego terminu. Wobec tego nie budzi wątpliwości, że termin dla skarżącego do wniesienia skargi na powołaną na wstępie uchwałę Rady z [...] kwietnia 2004 r. rozpoczął bieg z chwilą złożenia do organu pierwszego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, tj. [...] listopada 2022 r. i upłynął [...] stycznia 2023 r. Dlatego też przedmiotowa skarga z [...] sierpnia 2023 r., pomimo wniesienia jej w następstwie kolejnego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jest spóźniona co uniemożliwia nadanie jej dalszego biegu, przy czym Sąd I instancji nie podzielił stanowiska zawartego w postanowieniu odrzucającym skargę wniesioną po raz pierwszy, a dotyczącego dopuszczalności wystąpienia przez skarżącego z kolejnym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa celem otwarcia na nowo terminu do wniesienia skargi. Na opisane na wstępie postanowienie Sądu I instancji z 23 stycznia 2024 r. skarżący złożył zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jego uchylenie i przyznanie mu zwrotu kosztów postępowania. Zauważył, że przed wniesieniem skargi zastosował się do wytycznych Sądu I instancji, zawartych we wcześniejszym orzeczeniu z 16 maja 2023 r., którym jest związany obecnie orzekający skład. Zdaniem skarżącego niedopuszczalna jest sytuacja aby w kilkunastoosobowym WSA w Rzeszowie przyjmowano odmienne poglądy. Taka sytuacja co najwyżej zobowiązywała WSA do wystąpienia o podjęcie uchwały wyjaśniającej przepisy prawa (art. 36 pusa ). Podkreślił także, że obsada Sądu orzekającego w niniejszej sprawie była nienależyta, gdyż "sędzia WSA Karina Gniewek-Berezowska wnioskowana została przez neoKRS 30 września 2020 r. na stanowisko asesora a mianowana na sędziego WSA 6 listopada 2023 r.". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy w pełni podzielić wyrażone w zaskarżonym postanowieniu stanowisko, zgodnie z którym skoro zaskarżona uchwała Rady Gminy [...] z [...] kwietnia 2004 r., nr [...], w przedmiocie nadania nazw ulicom i numeracji nieruchomości w [...] została podjęta przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, co miało miejsce 1 czerwca 2017 r., to przy jej zaskarżaniu zastosowanie miały przepisy art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 53 § 2 p.p.s.a. sprzed nowelizacji. Zatem skarga na ten akt organu gminy powinna zostać poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w brzmieniu sprzed ww. nowelizacji (dalej: u.s.g.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z powyższego przepisu wynika, że koniecznym warunkiem formalnym do skutecznego wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 powołanej ustawy jest uprzednie wezwanie organu gminy, który wydał zaskarżoną uchwałę lub zarządzenie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, dokonanego poprzez wydanie zaskarżonego aktu. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu wydanym w składzie siedmiu sędziów NSA z 24 czerwca 2002 r., sygn. akt OSA 2/02, wyraził pogląd, że wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, określone w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym jest czynnością prawną, która przysługuje danemu podmiotowi w stosunku do określonej uchwały jednokrotnie, a następne pisma w tej samej sprawie, pochodzące od tego samego podmiotu, nie są wezwaniami w rozumieniu tego przepisu. Powyższe, utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, podziela w pełni Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie (por. postanowienie NSA z dnia 9 maja 2023 r., II OZ 220/23 i powołane tam postanowienia NSA z 23 września 2016 r., sygn. akt II OZ 913/16; z 16 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 552/08; z 24 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2/12; z 24 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 545/15). Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jako czynność procesowa powodująca wszczęcie postępowania mającego na celu kontrolę uchwały rady gminy pod względem ich zgodności z prawem, konkretyzuje podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez zaskarżoną uchwałę. Słuszne jest zatem uznanie tego środka prawnego za surogat środka odwoławczego w postępowaniu administracyjnym. W powołanym postanowieniu z 24 czerwca 2002 r., sygn. akt OSA 2/02, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że nie można instytucji wezwania, o której mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. traktować jak czynności nie wywołującej żadnych skutków prawnych, mogącej być powtarzaną wielokrotnie bez ograniczeń. Przyjęcie takiego poglądu pozbawiałoby to działanie znaczenia prawnego, byłoby zaprzeczeniem jego istoty i powodowałoby destabilizację obrotu prawnego, zamiast poprawić bezpieczeństwo tego obrotu. Takie rozumienie wezwania stawiałoby wnoszących skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. w pozycji bardziej uprzywilejowanej, niż inne podmioty wnoszące skargi na podstawie innych przepisów. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wszczyna postępowanie, które ma kolejne etapy obwarowane terminami i innymi warunkami procesowymi. Jeżeli zatem strona uruchomi takie postępowanie i na skutek wniesienia skargi z uchybieniem terminu do jej wniesienia sąd administracyjny odrzuci skargę, to ponowne wniesienie w tej samej sprawie takiej samej skargi byłoby podważeniem sensu rygorów procesowych i skutków ich stosowania. Specyfika spraw rozpoznawanych przez sąd administracyjny polega właśnie na tym, że postępowanie przed tym sądem pozostaje zawsze w ścisłym związku z poprzedzającym je postępowaniem prowadzonym w danej sprawie przez organy administracji publicznej, których działania są objęte kontrolą sądu administracyjnego. Skoro więc przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. wymaga, aby zaskarżenie uchwały samorządu gminnego do sądu administracyjnego było poprzedzone bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, to nie może budzić wątpliwości, że dopuszczalna jest tylko jedna skarga tego samego podmiotu, który dokonał wezwania. Trafna jest konstatacja Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, powołująca się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w postanowieniu z 19 lipca 2023 r., sygn. akt II OZ 416/23, że bez znaczenia pozostaje też fakt, że poprzednia skarga strony złożona na uchwałę została odrzucona bez merytorycznego odniesienia się do zawartych w niej zarzutów. Obowiązujące regulacje nie zawierają bowiem przepisów dopuszczających wnoszenie kolejnych skarg do sądu administracyjnego na ten sam akt do momentu merytorycznego rozpoznania skargi. Tymczasem, w rozpoznawanej sprawie skarżący dwukrotnie pismami z [...] listopada 2022 r. oraz [...] czerwca 2023 r. wezwał Radę Gminy [...] do usunięcia naruszenia prawa w odniesieniu do tej samej uchwały. Oznacza to, że drugie ze złożonych pism nie mogło zostać uznane za wezwanie do usunięcia naruszenia prawa uprawniające do złożenia nowej skargi. Złożenie kolejnych pism wzywających organ do usunięcia naruszenia prawa nie powoduje bowiem zmiany liczenia terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, który to termin jest związany z wniesieniem pierwszego pisma wzywającego do usunięcia naruszenia prawa. Przyjęcie odmiennej interpretacji, jak już wskazano powyżej, stawiałoby wnoszących skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. w pozycji bardziej uprzywilejowanej, niż inne podmioty wnoszące skargi na podstawie innych przepisów. W konsekwencji należy uznać, że w rozpoznawanej sprawie termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego związany był z pismem skarżącego z [...] listopada 2022 r. Tym samym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo odrzucił skargę, na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a., jako złożoną po upływie terminu do jej wniesienia związanego z wniesieniem pierwotnego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.