I OZ 1678/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca Sędzia NSA Marek Stojanowski po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia B.S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 29 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 1583/16 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi B.S. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych publicznych postanawia: oddalić zażalenie.

Postanowieniem z dnia 29 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 1583/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargę B.S. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych publicznych. W uzasadnieniu postanowienia podano, że ww. uchwałą Rada Gminy [...] zaliczyła do dróg gminnych publicznych drogi położone na terenie Gminy [...], określone w wykazie stanowiącym załączniki od nr 1 do nr 15 uchwały. Pismem, które wpłynęło do Urzędu Gminy w [...] w dniu 9 marca 2016 r. B.S. wezwał do usunięcia naruszenia prawa jakie nastąpiło w wyniku powyższej uchwały. Zdaniem skarżącego, droga nr [...] położona w P. nie mogła zostać zaliczona do kategorii dróg gminnych publicznych, albowiem stanowiła własność osób trzecich, zaś Gmina [...] była jedynie jej posiadaczem zależnym. Następnie pismem, które wpłynęło do Urzędu Gminy w [...] w dniu 14 czerwca 2016r. skarżący ponownie wezwał do usunięcia naruszenia prawa jakie nastąpiło w wyniku powyższej uchwały i wniósł o wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. W piśmie podniósł, że drogi nr [...] i [...] położone w P. nie stanowiły własności Gminy [...], co wykluczało zaliczenie ich do kategorii dróg gminnych publicznych. Rada Gminy [...] nie udzieliła odpowiedzi na wezwania. W dniu 14 października 2016 r. skarżący złożył w Urzędzie Gminy w [...], skierowaną do Sądu za pośrednictwem Rady Gminy [...], skargę na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w części dotyczącej zaliczenia działek nr [...] i [...] położonych w P. do kategorii dróg gminnych publicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej p.p.s.a. skargę odrzucił. Sąd ten przytaczając treść art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.), dalej u.s.g. podał, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z regulacji tej wynika, że warunkiem skutecznego wniesienia skargi na uchwałę rady gminy jest uprzednie wystosowanie do organu wezwania. Sąd I instancji podał, że termin do dokonania tej czynności został przez ustawodawcę dookreślony w art. 53 § 2 p.p.s.a., tj. skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Skarga wniesiona po upływie terminu do jej wniesienia podlega odrzuceniu (art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sąd I instancji podkreślił, że wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, określone w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jest czynnością prawną, która przysługuje danemu podmiotowi w stosunku do określonej uchwały - jednokrotnie, następne pisma w tej samej sprawie, pochodzące od tego samego podmiotu, nie są wezwaniami w rozumieniu tego przepisu. Termin do wniesienia skargi powinien być zatem liczony od daty pierwszego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy Sąd I instancji podał, że skarżący powinien wnieść skargę najpóźniej w dniu 9 maja 2016r. (dzień 8 maja 2016r. przypadał w niedzielę). Skoro więc skarżący wniósł skargę w dniu 14 października 2016 r., a zatem z uchybieniem terminu przewidzianego do jej wniesienia, skarga podlegała odrzuceniu. W zażaleniu B.S. zaskarżył powyższe postanowienie w całości, wnosząc o jego uchylenie, przywrócenie terminu do wniesienia skargi i przekazanie sprawy do dalszego rozpoznania Sądowi I instancji. W uzasadnieniu skarżący powołując się na art. 86 p.p.s.a. podał, że nie przeczy treści uzasadnienia Sądu I instancji, jednakże uchybienie terminu nastąpiło w okolicznościach obiektywnie niezawinionych przez skarżącego. Podał, że w dniu 9 marca 2016 r. złożył pismo, którym wezwał do usunięcia naruszenia prawa, a pismo to skierował do Wójta Gminy [...]. Wobec jednak podjęcia uchwały przez Radę Gminy [...] skarżący pismem z dnia 14 czerwca – tym razem w sposób właściwy – wezwał Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący podniósł, że będąc wielokrotnie w Urzędzie Gminy w [...] otrzymywał informacje, że odpowiedź na złożone pismo zostanie mu udzielona, a jeżeli nie będzie zgadzał się z jego treścią to może złożyć skargę do sądu. Dopiero postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie pozwoliło zrozumieć skarżącemu, że został wprowadzony w błąd, a niedokonanie czynności w terminie nastąpiło bez jego winy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zażalenie jest niezasadne. Przepis art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej p.p.s.a., stanowi, że sąd odrzuca skargę wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia. Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1875), dalej u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Instytucja wezwania, o której mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. jest surogatem środka odwoławczego. Nie można zatem instytucji wezwania, o której mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, traktować jak czynności niewywołującej żadnych skutków prawnych, która może być powtarzana wielokrotnie bez ograniczeń. Przyjęcie takiego poglądu pozbawiałoby to działanie znaczenia prawnego, byłoby zaprzeczeniem jego istoty i powodowałoby destabilizację obrotu prawnego, zamiast poprawić bezpieczeństwo tego obrotu. Nie mówiąc już o tym, że takie rozumienie wezwania stawiałoby wnoszących skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w pozycji bardziej uprzywilejowanej niż inne podmioty, wnoszące skargi na podstawie innych przepisów. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 24 czerwca 2002 r. w składzie 7 sędziów, sygn. akt OSA 2/02 (ONSA 2003/1/2), instytucja wezwania, o której mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym jest surogatem środka odwoławczego. Środek zaś odwoławczy na dane rozstrzygnięcie można wnieść tylko raz. W konsekwencji, jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny także wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, określone w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jest czynnością prawną, która przysługuje danemu podmiotowi w stosunku do określonej uchwały jednokrotnie, a następne pisma w tej samej sprawie, pochodzące od tego samego podmiotu, nie są wezwaniami w rozumieniu tego przepisu. Do skarg wnoszonych do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. ma zastosowanie art. 53 § 2 p.p.s.a., co oznacza, że z dniem wniesienia wezwania do usunięcia naruszenie prawa rozpoczyna bieg termin sześćdziesięciu dni do wniesienia skargi, mimo że sprawa udzielenia odpowiedzi na to wezwanie jest otwarta. W okresie biegu tego terminu organ może udzielić odpowiedzi na wezwanie i w takim przypadku dalszy bieg tego terminu staje się bezprzedmiotowy, ponieważ od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie, rozpoczyna bieg termin trzydziestu dni od dnia doręczenia tej odpowiedzi. Jeżeli natomiast w tym okresie organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, to nieprzerwanie biegnie termin sześćdziesięciu dni, liczony od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Takie stanowisko zostało przyjęte w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, o której wyżej wspomniano. W niniejszej sprawie, pismem z dnia 9 marca 2016 r. pierwszy raz skarżący wezwał Radę Gminy [...] do usunięcia naruszenia prawa w wyniku podjęcia uchwały z dnia [...] października 2012 r. o zaliczeniu dróg nr [...] i [...] położonych w P. do dróg gminnych publicznych. Kolejnym pismem z dnia 14 czerwca 2016 r. ponownie skarżący wezwał Radę do usunięcia naruszenia prawa w tym samym zakresie. Organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, a zatem termin do wniesienia skargi wynosił sześćdziesiąt dni od pierwszego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, co wynika z art. 53 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że ponowne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest bezskuteczne, a zatem skarga wniesiona w sprawie niniejszej została złożona z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 53 § 2 p.p.s.a., liczonego od dnia złożenia pierwszego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, co spowodowało jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Z tych względów zażalenie, jako nieuzasadnione podlegało oddaleniu na podstawie art.184 w zw. z art.197 § 2 p.p.s.a.