I OZ 1634/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia J. G. na postanowienie w przedmiocie rozstrzygnięcia o kosztach postępowania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 19 kwietnia 2017 roku sygn. akt II SAB/Bd 7/17 w sprawie ze skargi J. G. na bezczynność Dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej w R. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2017 roku sygn. akt II SAB/Bd 7/17 wydanym w sprawie ze skargi J. G. na bezczynność Dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej w R. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy (pkt 1), stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2) oraz zasądził od Dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej w R. na rzecz J. G. kwotę 150 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 3). W uzasadnieniu wskazano, że o zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016, poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.), uwzględniając też treść art. 206 tej ustawy. W ocenie Sądu I instancji w sprawie miał miejsce uzasadniony przypadek w rozumieniu powołanego art. 206 p.p.s.a., bowiem wniesienie skargi nie wymagało szczególnego nakładu sił i wiedzy pełnomocnika. Sąd powołał się również na to, że z analogicznej treści skargami skarżąca występowała w wielu zbliżonych sprawach sądowoadministracyjnych, w których również była reprezentowana przez członka najbliższej rodziny. Ponadto zwrócił uwagę na to, że zarówno z treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej, jak i z treści samej skargi, nie wynika, że rzeczywistą wolą skarżącej było uzyskanie żądanej informacji publicznej. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Sąd zasądził na rzecz skarżącej zwrot uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 100 zł oraz kwotę 50 zł odpowiadającą części minimalnego wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika przewidzianego przepisem § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015, poz. 1804 ze zm., dalej: rozporządzenie). Zażalenie na powyższe postanowienie zawarte w punkcie trzecim wyroku złożyła J. G., zaskarżając je w części dotyczącej nieobjęcia całości kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw, tj. minimalnego wynagrodzenia pełnomocnika z tytułu zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. naruszenie art. 34 i 35 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 201 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 1 i 2 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i zanegowanie prawa skarżącej do złożenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność organu przy udziale profesjonalnego pełnomocnika i reprezentowania jej przed tym sądem, a tym samym ograniczenie skarżącej prawa do sądu oraz wynikającego z niego prawa do pomocy prawnej, mimo że p.p.s.a. nie wyłącza możliwości złożenia takiej skargi do sądu i jej popierania przez profesjonalnego pełnomocnika, a także zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia w wysokości niższej niż minimalna wysokość wynikająca z tego przepisu; naruszenie art. 7 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, art. 209 i 201 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnię i wprowadzenie kryteriów, które nie wynikają z przepisów prawa (reprezentowanie strony przez członka rodziny, liczba prowadzonych spraw przed sądami administracyjnymi oraz brak w sprawie szczególnego nakładu sił i wiedzy pełnomocnika); naruszenie art. 201 § 1 w związku z art. 205 § 2, art. 206 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w związku z § 18 rozporządzenia poprzez ich niewłaściwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie. Podniesiono, że Sąd nie mógł miarkować wysokości opłaty za czynności radcy prawnego poniżej stawki minimalnej określonej w rozporządzeniu, bowiem zgodnie z obowiązującą zasadą zwrotu kosztów postępowania w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji, którą w doktrynie określa się mianem zasady kosztów celowych, Sąd nie ma możliwości pominięcia tych kosztów lub (w odniesieniu do wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika) zasądzenia ich poniżej zagwarantowanej przepisami prawa wysokości. Zwrócono też uwagę, że powołana przez Sąd I instancji okoliczność, iż pełnomocnik jest członkiem rodziny skarżącej, nie ma żadnego wpływu na określenie wysokości kosztów zastępstwa procesowego. Autor zażalenia wskazał, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do niezasądzenia od organu na rzecz skarżącej całości kosztów postępowania. W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania podniesiono też zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania w sprawie art. 201 § 1 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 2 i 7 Konstytucji RP, tj. zasady sprawiedliwości społecznej i działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa poprzez przerzucenie odpowiedzialności za bezczynność organu administracji na stronę i obciążenie jej skutkami uchybień organu. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie postanowienia zawartego w punkcie trzecim wyroku w zaskarżonej części i zasądzenie od Dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej w R. na rzecz skarżącej kwoty 480 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w sprawie w postępowaniu przed Sądem I instancji, a ponadto obciążenie organu kosztami postępowania zażaleniowego, w tym kosztami zastępstwa procesowego w postępowaniu zażaleniowym w całości. W odpowiedzi na zażalenie Dyrektor Publicznej Szkoły Podstawowej w R. wniósł o jego oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017, poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w razie uwzględnienia skargi przez Sąd I instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Zgodnie zaś z art. 205 § 2 tej ustawy do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przed adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony. Wyjątkiem od powyższych regulacji, stanowiących odzwierciedlenie zasady odpowiedzialności strony za wynik postępowania, jest art. 206 p.p.s.a., w myśl którego sąd administracyjny może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Jak wskazuje się w literaturze oraz orzecznictwie sądowoadministracyjnym, możliwość miarkowania, a nawet odstąpienia od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącego ustawodawca pozostawił uznaniu Sądu i uzależnił od wykazania zaistnienia "nieuzasadnionego przypadku". Pojęcie to daje dużą swobodę sądowi orzekającemu w sprawie, ale jednocześnie wymaga odpowiedniego wyjaśnienia na tle konkretnego stanu faktycznego sprawy. Rozwiązanie to, wzorowane na art. 102 kodeksu postępowania cywilnego, określane jest jako zasada słuszności. Wbrew twierdzeniom strony wnoszącej zażalenie zastosowanie omawianej regulacji nie może być zatem traktowane jako naruszenie art. 205 § 2 p.p.s.a., o ile Sąd wskaże i uzasadni, że w konkretnej sprawie można mówić o "uzasadnionym przypadku". Zaznaczenia wymaga także, że katalog okoliczności uzasadniających miarkowanie lub odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów procesu zawarty w cytowanym przepisie ma charakter otwarty, na co wskazuje zwrot "w szczególności". Niezasadne jest zatem twierdzenie autora zażalenia dotyczące wprowadzenia przez Sąd I instancji kryteriów, które nie wynikają z przepisu prawa. W tej sytuacji, podkreślenia wymaga, że kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu zażaleniowym względem zastosowania regulacji zawartej w art. 206 p.p.s.a. polega jedynie na weryfikacji, czy Sąd I instancji nie przekroczył granic uznania wyznaczonych w tym przepisie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę, rozstrzygnięcie o kosztach zawarte w punkcie trzecim wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 19 kwietnia 2017 roku sygn. akt II SAB/Bd 7/17 znajduje w pełni oparcie w art. 206 p.p.s.a. Zaznaczyć należy, że celem i funkcją postępowania przed sądem administracyjnym jest rozstrzygnięcie sporu między stronami co do legalności działania (lub bezczynności) organu administracji publicznej rzutującego na prawa lub obowiązki strony. Zatem wnoszenie do sądu administracyjnego skargi, która nie ma służyć rozstrzygnięciu realnego sporu między stronami może być oceniane pod kątem nadużycia prawa. Na gruncie rozpoznawanej sprawy, należy dodać, że prawo dostępu do informacji publicznej ma konstrukcję publicznego prawa podmiotowego. Prawu temu odpowiada obowiązek udzielania obywatelom informacji publicznej przez podmioty wskazane w ustawie. W ustawie o dostępie do informacji publicznej nie określono granic korzystania z tego prawa. Brak zatem jakichkolwiek ograniczeń zarówno co do liczby, jak i jakości żądanej informacji. Praktycznie wystarczy wskazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej i taka sytuacja sama przez się uzasadnia obowiązek udzielenia informacji każdemu podmiotowi, który się o to zwróci. Ten stan rzeczy powoduje, że w praktyce często dochodzi do nadużywania prawa do informacji do realizacji celów, które nie wynikają ani z Konstytucji RP, ani z ustawy o dostępie do informacji publicznej, celów, które są trudne do pogodzenia z założeniami całego systemu prawa. W niniejszej sprawie zgodzić należy się z Sądem i instancji co do tego, że charakter i stopień zawiłości sprawy oraz związany z tym bezpośrednio nakład pracy profesjonalnego pełnomocnika strony skarżącej nie pozwalają uznać za zasadne żądania przyznania całości kosztów zastępstwa procesowego. Czynności pełnomocnika podjęte w sprawie w istocie bowiem ograniczyły się do sporządzenia krótkiej skargi, o treści typowej dla spraw dotyczących bezczynności organów w udostępnianiu informacji publicznej. Zwrócić należy uwagę, że pełnomocnik nie zapoznał się z aktami sprawy ani nie uczestniczył w rozprawie. Ponadto słusznie Sąd I instancji powołał się na seryjność i podobieństwo skarg składanych przez skarżącą do sądów administracyjnych. Za uzasadnione należy w związku z tym uznać zastrzeżenia Sądu I instancji odnośnie rzeczywistego celu działań skarżącej. Wskazują na to zarówno przywołane wyżej okoliczności, jak również bardzo krótki czas między zaistnieniem bezczynności w sprawie, a złożeniem skargi (zaledwie kilkudniowy). Powyższe rodzi uzasadnione doświadczeniem życiowym wątpliwości, czy funkcją skargi nie jest jedynie chęć uzyskania zwrotu kosztów postępowania, w tym wynagrodzenia pełnomocnika (a nie pozyskanie informacji w celu jej wykorzystania dla dobra wspólnego). Podkreślić trzeba, że powyższe wątpliwości co do tego, czy skarżąca wykorzystała przysługujące jej prawo do złożenia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej zgodnie z jego celem i funkcją, nie zostały rozwiane w złożonym zażaleniu (w ogóle się do nich nie odniesiono). W konsekwencji uznać należy, że Sąd I instancji wykazał zaistnienie "uzasadnionego przypadku", co pozwoliło na zastosowanie regulacji z art. 206 p.p.s.a. Odnosząc się do twierdzeń zawartych w zażaleniu, podkreślić należy, że art. 206 p.p.s.a. umożliwia sądowi administracyjnemu miarkowanie kosztów postępowania niezależnie od regulacji zawartej w rozporządzeniu w sprawie opłat za czynności radców prawnych, jest to bowiem przepis szczególny zawarty w akcie prawnym wyższego rzędu niż rozporządzenie. Stąd niezasadne są uwagi, że Sąd nie może miarkować kosztów zastępstwa procesowego poniżej stawki minimalnej określonej w tym rozporządzeniu (por. postanowienie NSA z dnia 19 maja 2017 roku sygn. akt I OZ 905/17 oraz postanowienie NSA z dnia 13 września 2016 roku sygn. akt 930/16). Z powyższych względów NSA na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. oddalił zażalenie, uznając, że nie doszło do naruszenia zarzucanych przepisów Konstytucji RP, ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ani rozporządzenia w sprawie opłat za czynności radców prawnych.