I OZ 151/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M.L. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Łd 156/23 w sprawie ze skargi M.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 30 listopada 2022 r. nr SKO.4170.197.2022 w przedmiocie nakazu wykonania zadania polegającego na odnowieniu lasu postanawia oddalić zażalenie

Postanowieniem z 7 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Łd 156/23 (dalej postanowienie z 7 marca 2023 r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odmówił wstrzymania wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 30 listopada 2022 r. nr SKO.4170.197.2022 w przedmiocie nakazu wykonania zadania polegającego na odnowieniu lasu. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 30 listopada 2022 r. nr SKO.4170.197.2022 dotyczy nakazu wykonania zadania polegającego na odnowieniu lasu. Sąd stwierdził, że decyzja wydana w oparciu o art. 24 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2022 r. poz. 672; dalej uol), mająca na celu zobowiązanie właściciela lasu do wykonania obowiązków określonych w decyzji, o której mowa w art. 19 ust. 3 uol, może podlegać wykonaniu i w związku z tym będzie do niej miała zastosowanie instytucja wstrzymania wykonania. Sąd I instancji stwierdził, że w uzasadnieniu wniosku skarżący nie wskazał konkretnych dowodów, faktów czy okoliczności, które pozwalałyby ocenić, czy w sprawie zaistniały przesłanki, określone w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259; dalej ppsa), które warunkują wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu I instancji, skarżący nie przedstawił wystarczającej argumentacji przemawiającej za tym, że wykonanie zaskarżonego aktu grozi wyrządzeniem znacznej szkody lub wywoła skutki trudne do odwrócenia. Skarżący uzasadnił swój wniosek jedynie wskazaniem, że decyzja będzie rodziła poważne konsekwencje dla jego rodziny oraz może doprowadzić do konieczności zwrotu przez organ poniesionych kosztów wraz odsetkami. Zdaniem Sądu I instancji, tak sformułowana argumentacja, niepoparta żadnymi dokumentami źródłowymi, zwłaszcza dotyczącymi sytuacji finansowej i majątkowej skarżącego ani innymi dowodami, informacjami czy okolicznościami wskazującymi na spełnienie przesłanek wynikających z art. 61 § 3 ppsa, uchyla się spod kontroli i nie pozwala ocenić, jakiego rodzaju dolegliwość mogłoby spowodować dla skarżącego wykonanie zaskarżonej decyzji. Skarżący nie przedstawił żadnej argumentacji uprawdopodobniającej, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w wyniku wykonania zaskarżonej decyzji. Wobec braku uzasadnienia wniosku, Sąd uznał, że wniosek nie może zostać uwzględniony. Nie przesądzając wyniku sprawy, Sąd I instancji wskazał, że w przypadku wykonania przez skarżącego nałożonego zadania, a następnie podzielenia przez Sąd argumentacji wyrażonej w skardze, będzie przysługiwało skarżącemu roszczenie o zwrot poniesionych kosztów na podstawie art. 4171 § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2022 r. poz. 1360; dalej kc). Sąd wyjaśnił przy tym, że rozstrzygnięcie w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji nie jest uzależnione od zasadności samej skargi, ale służy tymczasowemu zabezpieczeniu interesów strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym aż do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez sąd administracyjny. Stąd argumenty merytoryczne w postaci wydania decyzji z naruszeniem przepisów prawa materialnego nie mogą stanowić podstawy oceny zasadności wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji w niniejszej sprawie. Sąd I instancji, na podstawie art. 61 § 3 i 5 ppsa, odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji (k. 25-28 akt sądowych). Zażalenie na postanowienie z 7 marca 2023 r. złożył skarżący, zaskarżając postanowienie w całości. Zaskarżonemu zażaleniu postanowieniu zarzucił: braki formalne pisma, brak odniesienia do obowiązujących przepisów, odnoszenie się do przepisów nieobowiązujących, łamanie kodeksu etyki korpusu służby cywilnej (k. 40-43 akt sądowych). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków [...] (art. 61 § 3 zd. 1 ppsa). Ze wskazanego przepisu wynika, że warunkiem wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu jest wykazanie we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w wyniku jej wykonania. Wniesienie skargi nie pociąga za sobą automatycznego skutku suspensywności i wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu zależy od oceny sądu, czy istnieją przesłanki uzasadniające takie rozstrzygnięcie (T. Woś w: T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wolters Kluwer 2016, s. 560, uw. 6). Wykazanie zaistnienia przynajmniej jednej ze wskazanych w art. 61 § 3 ppsa przesłanek spoczywa na wnioskodawcy. Oznacza to występującą po jego stronie konieczność przywołania konkretnych okoliczności wskazujących na to, że wykonanie decyzji spowoduje w stosunku do strony niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków i przytoczenia okoliczności uzasadniających to żądanie wraz z informacjami, które mogą to żądanie uprawdopodobnić. Pojęcie wyrządzenia znacznej szkody należy przy tym rozumieć w taki sposób, że chodzi o taką szkodę (majątkową lub niemajątkową), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Trudne do odwrócenia skutki to z kolei takie prawne lub faktyczne skutki, które - raz zaistniałe - powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. W niniejszej sprawie skarżący nie podał konkretnych argumentów, które mogłyby stanowić podstawę do wstrzymania wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 30 listopada 2022 r. nr SKO.4170.197.2022. Nie sprecyzował, na czym miałoby polegać niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w wyniku jej wykonania. Tym samym, nie sprostał on spoczywającemu na nim obowiązkowi uprawdopodobnienia okoliczności świadczących o zaistnieniu ustawowych przesłanek do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. O ile we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji skarżący wskazał, że w jego przypadku zachodzą szczególne względy uzasadniające wniosek, o tyle nie wyjaśnił, na czym owe szczególne względy polegają i o jakie szczególne okoliczności w istocie chodzi. Sąd I instancji podniósł, że skarżący uzasadnił swój wniosek wskazaniem, że zaskarżona decyzja będzie rodziła poważne konsekwencje dla jego rodziny oraz może doprowadzić do konieczności zwrotu przez organ poniesionych kosztów wraz odsetkami. Skarżący nie wyjaśnił jednak, jakie konkretne konsekwencje wywoła dla niego wykonanie zaskarżonej decyzji. Nie jest rolą Sądu domyślanie się, na czym polega interes prawny strony wobec złożonego przez nią wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. Kwestia kosztów, które skarżący będzie zmuszony ponieść w celu wykonania zaskarżonej decyzji w przypadku jej niewstrzymania, nie stanowi samoistnej przesłanki do wstrzymania tej decyzji, w szczególności jeżeli skarżący nie uprawdopodobnił, że wykonanie decyzji zagrozi w jakikolwiek sposób egzystencji jego i jego rodziny. Sąd I instancji trafne zwrócił uwagę, że w przypadku uwzględnienia skargi w niniejszej sprawie skarżącemu będzie przysługiwało roszczenie z art. 4171 § 2 kc. Koszty regresowe, które w takiej sytuacji będzie musiał ponieść organ administracji nie stanowią o interesie skarżącego przemawiającym za wstrzymaniem zaskarżonej decyzji. Formułując ten argument skarżący działa niejako w interesie strony przeciwnej. Brak wskazania jakiegokolwiek argumentu lub okoliczności świadczących o niebezpieczeństwie wyrządzenia znacznej szkody po stronie skarżącego lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w wyniku wykonania zaskarżonej decyzji determinuje ocenę co do braku ustawowych przesłanek do uwzględnienia wniosku skarżącego w tym zakresie (art. 61 § 3 ppsa). Wbrew zarzutowi skarżącego doręczony mu odpis zaskarżonego postanowienia nie podlega podpisowi przez skład sędziowski Sądu, który wydał postanowienie postanowienie. Zgodnie z art. 137 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze ppsa, sentencję wyroku (odpowiednio - postanowienia) podpisuje cały skład sądu. W myśl art. 164 ppsa, postanowienie wydane na posiedzeniu niejawnym wiąże od chwili, w której zostało podpisane wraz z uzasadnieniem; jeżeli sąd postanowienia nie uzasadnia, od chwili podpisania sentencji. Z przytoczonych regulacji należy zdekodować normę prawną, według której podpisaniu przez skład Sądu podlega sentencja orzeczenia oraz uzasadnienie orzeczenia, nie zaś odpis orzeczenia i odpis uzasadnienia. Oryginał zaskarżonego postanowienia wraz z uzasadnieniem znajduje się w aktach sprawy, do których skarżący ma dostęp. W każdej bowiem chwili może on - zgodnie z art. 12a § 4 ppsa - zawnioskować o przeglądanie akt sprawy. Odpis sentencji orzeczenia wydanego na posiedzeniu niejawnym doręcza się stronom, jeżeli uzasadnienia orzeczenia nie sporządza się z urzędu (art. 139 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze ppsa). Orzeczenie wydane na posiedzeniu niejawnym, podlega niezwłocznie publicznemu udostępnieniu w sekretariacie sądu (art. 139 § 5 in principio w zw. z art. 193 zd. pierwsze ppsa). Odpis orzeczenia z uzasadnieniem sporządzonym z urzędu doręcza się każdej stronie (art. 142 § 1 w zw. z art. 193 zd. pierwsze ppsa). Przywołane przepisy wprost wskazują, że stronie doręcza się odpis, a nie oryginał orzeczenia. W odróżnieniu od oryginału sentencji orzeczenia, jej odpis nie podlega podpisaniu przez Sąd. Art. 177 § 1-3 i art. 194 § 2 ppsa uzależniają dopuszczalność wniesienia środków zaskarżenia od doręczenia stronie odpisu orzeczenia. Zarzut skarżącego dotyczący niepodpisania przesłanego mu odpisu postanowienia z 7 marca 2023 r. jest bezzasadny. Postanowienie z 7 marca 2023 r. nie jest dotknięte żadnym formalnym brakiem (k. 25-28 akt sądowych). Odniesienie się przez skarżącego w realiach niniejszej sprawy do aktów prawnych obowiązujących w II Rzeczpospolitej Polskiej nie zasługuje na aprobatę. Postępowanie przed sądami określają ustawy (art. 176 ust. 2 in fine Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Dz. U. nr 78 poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28 poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200 poz. 1471; z 2009 r. nr 114 poz. 946, dalej Konstytucja RP). Zgodnie z art. 1 ppsa, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Obowiązująca aktualnie w Rzeczpospolitej Polskiej Konstytucja w art. 176 ust. 2 in fine zastrzega, że postępowanie przed sądami określają ustawy. Ustawą regulującą postępowanie przed sądami administracyjnymi jest ppsa. Do postępowania przed sądami administracyjnymi w sprawach zainicjowanych od 1 stycznia 2004 r. nie znajdują zatem zastosowania żadne przepisy obowiązujące przed wejściem w życie ppsa, zgodnie z art. 301 ppsa w zw. z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1271). Zarzuty skarżącego odnośnie do nieważności ustawy i jej nieobowiązywania są pozbawione podstaw prawnych i jako takie nie zasługują na uwzględnienie. Nie ulega wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że Sąd I instancji, wydając zaskarżone postanowienie, prawidłowo zastosował powołane przepisy obowiązującej ustawy. Zarzut dotyczący łamania Kodeksu etyki korpusu służby cywilnej jest niezrozumiały o tyle, że sądy nie podlegają reżimowi przepisów regulujących służbę cywilną. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz.U. z 2022 r. poz. 1691; dalej usc), korpus służby cywilnej tworzą pracownicy zatrudnieni na stanowiskach urzędniczych w: 1) Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, 2) urzędach ministrów i przewodniczących komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów oraz urzędach centralnych organów administracji rządowej, 3) urzędach wojewódzkich oraz innych urzędach stanowiących aparat pomocniczy terenowych organów administracji rządowej podległych ministrom lub centralnym organom administracji rządowej, z wyłączeniem terenowych organów wykonawczych Ministra Obrony Narodowej, 3a) Krajowej Informacji Skarbowej i izbach administracji skarbowej; 4) komendach, inspektoratach i innych jednostkach organizacyjnych stanowiących aparat pomocniczy kierowników zespolonych służb, inspekcji i straży wojewódzkich oraz kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży, chyba że odrębne ustawy stanowią inaczej, 4a) Centralnym Biurze Śledczym Policji, 4b) Biurze Spraw Wewnętrznych Policji, 4ba) Centralnym Biurze Zwalczania Cyberprzestępczości, 4bb) Centralnym Laboratorium Kryminalistycznym Policji, 4c) Biurze Spraw Wewnętrznych Straży Granicznej, 5)(uchylony) 6) Biurze Nasiennictwa Leśnego, 7) jednostkach budżetowych obsługujących państwowe fundusze celowe, których dysponentami są organy administracji rządowej - zwanych dalej "urzędami". W myśl art. 2 ust. 2 usc, korpus służby cywilnej tworzą także powiatowi i graniczni lekarze weterynarii oraz ich zastępcy. Art. 2 ust. 3 usc stanowi, że stanowiska urzędnicze w urzędach mogą zajmować także osoby oddelegowane na podstawie odrębnych przepisów do wykonywania zadań poza jednostką organizacyjną, w której są zatrudnione. Sędziowie zasiadający w składzie Sądu nie są funkcjonariuszami korpusu służby cywilnej. Zasady etyki korpusu służby cywilnej nie mają więc zastosowania do sądów i sędziów zasiadających w składach sądów. W rezultacie powyższych rozważań, zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 ppsa, oddalił zażalenie.