I OZ 1131/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA - Małgorzata Jaśkowska po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Wojewody Świętokrzyskiego na zarządzenie Zastępcy Przewodniczącego II Wydziału Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 6 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 449/16 o wezwaniu do uzupełnienia wpisu sądowego od skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 27 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Ke 449/16 w sprawie ze skargi na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 25 marca 2016 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za przejęcie prawa własności nieruchomości postanawia: oddalić zażalenie.

Wyrokiem z dnia 27 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Ke 449/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uchylił decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 25 marca 2016 r., znak: IN-IX.7570.2.4.2016 oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (Starosty Kieleckiego z dnia 30 grudnia 2015 r., znak GN-I.683.4.35.2012.EZ) w przedmiocie ustalenia odszkodowania za przejęcie prawa własności nieruchomości. Skargą kasacyjną z dnia 2 marca 2017 r. Wojewoda Świętokrzyski zaskarżył wspomniany wyrok Sądu I instancji w całości, uiszczając z tego tytułu wpis sądowy w wysokości 250 złotych (karta nr 119 akt sądowych). Zaskarżonym zarządzeniem z dnia 6 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 449/16 Zastępca Przewodniczącego Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach - działając na podstawie art. 220 § 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. – powoływanej dalej jako p.p.s.a.) - wezwał pełnomocnika Wojewody Świętokrzyskiego do uzupełnienia wpisu sądowego od skargi kasacyjnej o brakującą kwotę 750 złotych, ponieważ, w ocenie Sądu I instancji, wpis sądowy od skargi kasacyjnej w tej sprawie, stosownie do § 3 w związku z § 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2003 r., Nr 221, poz. 2193 ze zm. – powoływanego dalej jako rozporządzenie w sprawie wysokości wpisu), wynosi 1000 złotych. Zażaleniem z dnia 15 marca 2017 r. zaskarżono zarządzenie w sprawie uzupełnienia wpisu i wniesiono o jego uchylenie, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania polegające na niewłaściwej wykładni art. 220 § 1 p.p.s.a. oraz niewłaściwym zastosowaniu w sprawie przepisu art. 231 p.p.s.a. i § 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie wysokości wpisu, w sytuacji, gdy zastosowanie w tej sprawie mógł znaleźć wyłącznie § 3 tego rozporządzenia. W uzasadnieniu zażalenia argumentowano, że w przedmiotowej sprawie powinien zostać uiszczony wpis stały, a nie stosunkowy. Wskazywano przy tym, że w rozliczeniu kosztów postępowania zawartym na 19 stronie uzasadnienia wyroku z dnia 27 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Ke 449/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach podał, że wpis od skargi uiszczony przez skarżącego w niniejszej sprawie wynosił 200 zł, a zatem należny od skargi kasacyjnej wpis sądowy, który powinien zostać uiszczony przez Wojewodę Świętokrzyskiego, powinien wynosić 100 złotych. Zgodnie bowiem z § 3 rozporządzenia w sprawie wysokości wpisu, wpis od skargi kasacyjnej wynosi połowę wpisu od skargi, nie mniej jednak niż 100 zł. Organ podkreślił, że nie może być tak, że inny wpis obowiązuje strony postępowania, a inny organ administracji wydający decyzję administracyjną, gdyż brak jest unormowań prawnych różnicujących wysokość wpisu dla różnych podmiotów. Z tych też powodów zażalenie jest usprawiedliwione. Poza powyższym podnoszono, że ustawodawca regulując kwestię opłat sądowych dokonał podziału kategorii spraw na takie, które podlegają wpisowi stosunkowemu oraz na takie, które podlegają wpisowi stałemu. Stosownie do treści art. 231 p.p.s.a. wpis stosunkowy pobiera się w sprawach, w których przedmiotem zaskarżenia są należności pieniężne. W innych sprawach pobiera się wpis stały. Powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r., sygn. I OPS 14/09 wskazywano, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość jest instytucją prawa administracyjnego stanowiącą jedną z form zadośćuczynienia za szkody wynikające z władczej i zgodnej z prawem działalności organów administracji, a więc ze stosunku administracyjnego. Tym stosunkiem jest wywłaszczenie, jednostronna, publicznoprawna, władcza ingerencja w prawa rzeczowe jednostki w interesie publicznym. I choć ingerencja ta powoduje bezpośrednie skutki cywilnoprawne, to odszkodowanie znajduje podstawę w stosunku publicznoprawnym i ma charakter roszczenia publicznoprawnego. Zdaniem organu w tego rodzaju sprawach spór nie toczy się o należność pieniężną, ale tak jak w tej sprawie skarga dotyczy prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 199 p.p.s.a., strony ponoszą koszty postępowania związane ze swoim udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Oznacza to, że strona jest obowiązana ponosić koszty spowodowane swoim działaniem, w tym uiszczać należne opłaty sądowe. Zgodnie z art. 230 § 1 p.p.s.a. od pism wszczynających postępowanie przed sądami administracyjnymi w danej instancji pobiera się wpis stosunkowy lub stały. Natomiast pismami wszczynającymi postępowanie w sprawie są skarga, skarga kasacyjna, zażalenie oraz skarga o wznowienie postępowania (art. 230 § 2 p.p.s.a.). Przepisy art. 230 i 231 p.p.s.a. dzielą wpisy sądowe od pism wszczynających postępowanie na stałe i stosunkowe. Stosownie do treści art. 231 p.p.s.a. wpis stosunkowy pobiera się w sprawach, w których przedmiotem zaskarżenia są należności pieniężne. W innych sprawach pobiera się wpis stały. Wniesiona w rozpoznawanej sprawie przez Wojewodę Świętokrzyskiego skarga kasacyjna od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 27 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Ke 449/16 jest pismem wszczynającym postępowanie kasacyjne, a więc podlega obowiązkowi uiszczenia wpisu sądowego. Wyjaśnienia wymaga jednak, czy przedmiot decyzji wydanych przez organy administracji orzekające w niniejszej sprawie, a kontrolowanych przez Sąd I instancji, dotyczy należności pieniężnej, o której mowa w art. 216 i art. 231 p.p.s.a. O rodzaju wpisu decyduje bowiem charakter sprawy, w której skargę wniesiono, a dokładnie to, czy przedmiot skargi - zaskarżony akt - wiąże się bezpośrednio z określonym świadczeniem pieniężnym. Warunkiem koniecznym do ustalenia wpisu stosunkowego jest zatem istnienie bezpośredniego związku między aktem lub czynnością będącą przedmiotem skargi a należnością pieniężną, co ma miejsce wówczas, gdy z zaskarżonego aktu lub czynności da się wprost wyprowadzić obowiązek uiszczenia określonej kwoty pieniężnej. W tym kontekście należy wskazać, że Wojewoda Świętokrzyski decyzją z dnia 25 marca 2016 r., znak: IN-IX.7570.2.4.2016 utrzymał w mocy decyzję Starosty Kieleckiego z dnia 30 grudnia 2015 r. orzekającą o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł za przejęcie z mocy prawa na rzecz Gminy Z. nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina Z., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, objętej ostateczną (od dnia 19 czerwca 2012 r.) decyzją Starosty Kieleckiego z dnia 14 maja 2012 r., Nr 3/2012 o zezwoleniu na realizację określonej inwestycji drogowej. Wydając zaskarżone zarządzenie z dnia 6 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 449/16 Zastępca Przewodniczącego Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wezwał pełnomocnika Wojewody Świętokrzyskiego do uzupełnienia wpisu sądowego od skargi kasacyjnej o brakującą kwotę 750 złotych (wcześniejszy wpis od skargi kasacyjnej organ błędnie uiścił w wysokości 250 złotych). Sąd I instancji stwierdził, że wpis sądowy od skargi kasacyjnej w tej sprawie, stosownie do treści § 3 w związku z § 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie wysokości wpisu, wynosi 1000 złotych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżone zarządzenie odpowiada prawu. W rozpatrywanej sprawie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej są bowiem decyzje administracyjne dotyczące ustalenia wysokości odszkodowania wydane na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 2031 z późn. zm. – powoływanej dalej jako ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji). Z przepisów tej ustawy wynika, że właściwy organ w pierwszej kolejności wydaje decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art. 11a ust. 1 ustawy). Na skutek tej decyzji, nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych albo własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych - z dniem w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna (art. 12 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy). Następnie, organ który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wydaje decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4 (art. 12 ust. 4a ustawy). Decyzja o odszkodowaniu jest decyzją pochodną (zależną), w tym sensie, że organ czerpie wiedzę o stosunkach prawnych lub faktycznych z orzeczenia lub z innej decyzji i opierając się na nich orzeka o uprawnieniach stron. Procesowo zaś mamy do czynienia z decyzją odszkodowawczą, która jest przykładem rozstrzygnięcia wynikającego z decyzji uprzedniej. W tym świetle, nie ulega wątpliwości, że wydanie decyzji w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania poprzedzone zostało wydaniem odrębnej decyzji na podstawie art. 11a ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 3 października 2016 r., I OPS 1/16 (www.orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził zaś, że w sprawie, której przedmiotem jest wyłącznie odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości, choć znajduje ona podstawę w stosunku publicznoprawnym, rozstrzyga się wyłącznie o uprawnieniu właściciela nieruchomości do żądania naprawienia szkody. To nie wywłaszczenie jest przedmiotem takiej sprawy w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, a jedynie ustalenie wysokości należnego odszkodowania. Zasadniczym przedmiotem zaskarżonej decyzji w takiej sprawie nie jest pozbawienie prawa własności nieruchomości, ale należność pieniężna w rozumieniu przepisów art. 216 i art. 231 p.p.s.a., bowiem skarżący może kwestionować tylko ustalenie wysokości odszkodowania zawarte w decyzji o odszkodowaniu. Decyzja ta kończy odrębne postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania, choć oczywiście dla jej wydania konieczne jest uprzednie wydanie decyzji, której skutkiem jest wywłaszczenie. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że decyzja o ustaleniu odszkodowania posiada odrębny byt, jest formalnie i materialnie odrębną sprawą od sprawy w przedmiocie wywłaszczenia i jako taka bezpośrednio wiąże się z ustalanymi świadczeniami pieniężnymi, określając jedynie należność pieniężną w postaci odszkodowania. W tym kontekście nie ma znaczenia podnoszona w uzasadnieniu zażalenia okoliczność, że spór między stronami odnosi się do prawidłowości sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, ponieważ to właśnie ta kwestia może mieć wpływ na wysokość przyznanego skarżącym odszkodowania z tytułu przejęcia nieruchomości na rzecz Gminy Zagnańsk. Wbrew twierdzeniom wnoszącego zażalenie, w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 14/09. W powołanej uchwale stwierdzono, że w sprawie ze skargi na decyzję administracyjną o wywłaszczeniu nieruchomości i ustaleniu wysokości odszkodowania pobiera się wpis stały określony w § 2 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia w sprawie wysokości wpisu, także wówczas, gdy skarżący kwestionuje tylko wysokość ustalonego odszkodowania. Uchwała ta odnosiła się zatem tylko do tych decyzji, mocą których dokonano zarówno wywłaszczenia, jak i ustalono odszkodowanie. W uzasadnieniu tej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie wskazał, że kwestia rodzaju i wysokości wpisu sądowego w razie zaskarżenia odrębnych decyzji o ustaleniu wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość wykraczała poza zakres wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich, z którego inicjatywy ją podjęto. Określając rodzaj wpisu sądowego nie można zatem utożsamiać spraw, w których przedmiotem zaskarżenia, tak jak w niniejszej sprawie, jest decyzja ustalająca odszkodowanie, ze sprawami w, których skargi dotyczą decyzji zawierających orzeczenie o wywłaszczeniu oraz ustaleniu odszkodowania jako obligatoryjnym elemencie decyzji o wywłaszczeniu. Końcowo należy również wyjaśnić, że stosownie do zarządzenia Zastępcy Przewodniczącego Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 24 maja 2016 r. (karta nr 2 akt sądowych) o wezwaniu skarżących do solidarnego uzupełnienia wpisu sądowego o brakującą kwotę 1800 złotych - należny wpis w niniejszej sprawie od początku postępowania został ustalony na poziomie 2000 złotych. Dopiero postanowieniem z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Ke 449/16 (karta nr 19 – 21 akt sądowych) starszy referendarz sądowy w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Kielcach zwolnił Wojciecha Kmiecia od kosztów sądowych każdorazowo ponad kwotę 200 zł (dwieście złotych). Stąd też w rozliczeniu kosztów postępowania zawartym na 19 stronie uzasadnienia wyroku z dnia 27 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Ke 449/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach podał, że wpis od skargi uiszczony przez skarżącego w niniejszej sprawie wynosił 200 zł. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone zarządzenie odpowiada prawu i na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 i art. 198 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.