I OZ 1091/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 1500/16 o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w W. w sprawie ze skarg Skarbu Państwa reprezentowanego przez Wojewodę [...] oraz Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji postanawia: oddalić zażalenie.

Postanowieniem z dnia 25 stycznia 2017 r. (sygn. akt SA/Wa 1500/16) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania Spółdzielni Mieszkaniowej "K." z siedzibą w W. oraz Spółdzielni Mieszkaniowej "S." z siedzibą w W. Powyższe orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Orzeczeniem z dnia [...] sierpnia 1958 r. nr [...] Minister Rolnictwa stwierdził, że przedsiębiorstwo "Zakłady [...]" w W. i należące do tej firmy stacje hodowlane objęte przymusowym zarządem państwowym, na podstawie zarządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 9 listopada 1950 r. w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego, przeszło z mocy prawa, za wyjątkiem stacji hodowlanej w O., na własność Państwa z dniem [...] marca 1958 r. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 2, art. 9 ust. 2 oraz art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. z 1958 r. Nr 11, poz. 37). Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu wniosku "[...]" Spółki Akcyjnej, stwierdził nieważność orzeczenia z dnia [...] sierpnia 1958 r. w części dotyczących działek oznaczonych obecnie numerami: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] – wszystkich z obrębu [...] oraz numerami [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] - wszystkich z obrębu [...] położonych w W. w województwie [...]. Decyzja ta stała się ostateczną. Pismem z dnia 22 czerwca 2015 r. Prezydent m.st. Warszawy, reprezentując m.st. Warszawa oraz wykonując zadania z zakresu administracji rządowej, wniósł o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...], podnosząc, że w sprawie zachodzi przesłanka z art. 145a § 1 k.p.a., z uwagi na wydanie przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13. Postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r. nr [...], wydanym w oparciu o art. 145a § 1 w zw. z art. 150 § 1 k.p.a., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją tego organu z dnia [...] listopada 2012 r. Następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił uchylenia swojej decyzji z dnia [...] listopada 2012 r. Po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta m.st. Warszawy, reprezentującego m.st. Warszawa oraz wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Skargi na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli Skarb Państwa reprezentowany przez Wojewodę [...] oraz Prezydent m.st. Warszawy reprezentujący m.st. Warszawa oraz wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Wnioskiem z dnia 10 stycznia 2017 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa "S." z siedzibą w W. wniosła o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 25 stycznia 2017 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa "K." z siedzibą w W. wniosła o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu. Sąd I instancji wskazanym na wstępie postanowieniem, w oparciu o art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – zwanej dalej: "p.p.s.a."), odmówił dopuszczenia do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania Spółdzielni Mieszkaniowej "K." z siedzibą w Warszawie oraz Spółdzielni Mieszkaniowej "S." z siedzibą w Warszawie Wskazując na treść art. 28 § 1 k.p.a. Sąd wyjaśnił, że o tym czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony rozstrzygają przepisy prawa materialnego, uczestniczenie zaś jakiejś osoby w postępowaniu administracyjnym samo przez się nie czyni z niej strony. Musi ona wykazać, że ma materialnoprawny interes uczestniczenia w tej sprawie. To dopiero daje jej legitymację strony. Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym dana osoba wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mogącymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosowanych czynności organu administracji. W ocenie Sądu Spółdzielni Mieszkaniowej "K." nie można przyznać przymiotu strony w niniejszym postępowaniu. Jak wynika z akt sprawy Spółdzielnia Mieszkaniowa "K." jest posiadaczem działek nr [...], [...],[...] i [...] z obrębu[...]. Fakt bycia tylko posiadaczem ww. nieruchomości potwierdza też sama Spółdzielnia. Oznacza to, że interes Spółdzielni ma jedynie charakter interesu faktycznego, który nie stanowi przesłanki do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania. Wyjaśniono, że identyczny stan prawny dotyczy Spółdzielni Mieszkaniowej "S." z siedzibą w W. Spółdzielnia ta nie posiada tytułu prawno-rzeczowego, do żadnej z działek objętych orzeczeniem Ministra Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 1958 r. nr[...], jest tylko posiadaczem w zakresie części nieruchomości objętych przedmiotowym postępowaniem. Podkreślono nadto, że podmioty wskazane w rozdzielnikach decyzji organu z adnotacją "do wiadomości" nie były stronami postępowania administracyjnego, decydują o tym bowiem przepisy prawa materialnego. W zażaleniu na powyższe postanowienie Spółdzielnia Mieszkaniowa "K." z siedzibą w W. wniosła o zmianę zaskarżonego orzeczenia w części jej dotyczącej poprzez dopuszczenie Spółdzielni do udziału w sprawie; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w części dotyczącej tej Spółdzielni celem ponownego rozpoznania wniosku; oraz o zasadzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania. Spółdzielnia Mieszkaniowa "K." podniosła zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 33 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że Spółdzielni nie przysługuje interes prawny w żądaniu uchylenia decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2012 r. w sytuacji gdy: - Spółdzielnia na nieruchomościach stanowiących działki ew. [...],[...],[...],[...] obręb[...], położonych w W., dla których nie są prowadzone księgi wieczyste, ustanowiła od 1991 r. do 2013 liczne ograniczone prawa rzeczowe, tj. spółdzielcze własnościowe prawa do lokali w budynkach wybudowanych przez poprzedniczkę SM "K.", tj. MSM "S.", tj. o numerach [...],[...],[...],[...],[...] przy ul. [...], a nadto - Spółdzielnia jest adresatem decyzji - pozwolenia na budowę wydanego przez Starostę [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. w przedmiocie realizacji budynku usługowo-biurowo-apartamentowego na ww. nieruchomościach, która to decyzja jest już realizowana przez Skarżącą Spółdzielnię, - a nadto w przypadku nieuwzględnienia wniosku zasiedzenie przedmiotowych nieruchomości w ramach postępowania przed Sądem Rejonowym dla [...] w W. sygn. akt [...] skarżącej Spółdzielni przysługuje ekspektatywa maksymalnie ukształtowana prawa użytkowania wieczystego wynikająca z art. 204, 207 i 208 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w związku z wybudowaniem na przedmiotowych nieruchomościach budynków mieszkalnych o numerach [...], [...] i [...],[...],[...] przy ul. [...] w W. W załączeniu do zażalenia Spółdzielnia przedłożyła kserokopie dokumentów. W odpowiedzi na zażalenie uczestnik postępowania "[...]" S.A. z siedzibą w G., wniosła o oddalenie zażalenia oraz pominięcie dowodów załączonych do zażalenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 33 § 1 p.p.s.a. osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. W myśl art. 33 § 2 zd. 1 p.p.s.a. udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4 p.p.s.a., w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, które dają podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Oceniając interes prawny wnioskodawczyni w świetle dyspozycji art. 33 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że posiada ona jedynie interes faktyczny, który to interes nie uzasadnia dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika. Odnosząc się w pierwszej kolejności do podnoszonej przez Spółdzielnię Mieszkaniową "K." kwestii ustanowienia przez nią w okresie od 1991 r. do 2013 r. spółdzielczych własnościowych praw do lokali w budynkach znajdujących się na nieruchomościach stanowiących działki ew. nr [...],[...],[...],[...] obręb [...] położonych w W. oraz dążenia wnioskodawczyni, jako posiadacza tych nieruchomości, do przekształcenia spółdzielczych własnościowych praw do lokali w odrębne własności należy wskazać, że zrealizowanie wniosków członków Spółdzielni będzie możliwe dopiero wówczas gdy Spółdzielnia uzyska tytuł prawnorzeczowy do gruntu, czy to w postaci jego własności (współwłasności), czy też prawa użytkowania wieczystego. Samo ustanowienie spółdzielczych własnościowych praw do lokali nie spowodowało nabycia praw przez Spółdzielnię. Jak wskazano bowiem w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 24 maja 2013 r. sygn. akt III CZP 104/12 spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu ustanowione na budynku położonym na gruncie, do którego spółdzielni nie przysługuje własność albo użytkowanie wieczyste, stanowi ekspektatywę tego prawa, bowiem w definitywnym jego uformowaniu brakuje "ogniwa ostatniego" w postaci uzyskania przez spółdzielnię odpowiedniego tytułu prawnego do nieruchomości. Należy nadto nadmienić, że spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego jest ograniczonym prawem rzeczowym, dziedzicznym i podlegającym obrotowi prawnemu, ale nie dającym żadnego tytułu prawnego do nieruchomości gruntowej, na której posadowiony jest budynek. Jest to prawo związane z korzystaniem z lokalu. Mimo licznych zmian wprowadzonych w przepisach regulujących prawo spółdzielcze, w tym w ustawie z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych oraz ustawie z dnia 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze charakter prawny tego prawa nie uległ zmianie. Zatem wywodzenie przez Spółdzielnię z niniejszego prawa interesu prawnego w rozstrzygnięciu sprawy, która zawisła przed Sądem, jest nietrafne. Także powoływany przez wnioskodawczynię fakt wydania przez Starostę [...] decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla Spółdzielni Mieszkaniowej "K." budynku usługowo-biurowo-apartamentowego wraz z układem drogowym na działkach ew. nr [...],[...],[...],[...] i [...] z obrębu [...] w W., która została skierowana do Spółdzielni, jak również Miasta Stołecznego Warszawa, nie wskazuje na istnienie po stronie wnioskodawczyni interesu prawnego. Świadczy jedynie o tym, że inwestor w sposób wymagany przepisem art. 3 pkt 11 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, tj. tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Prawo to, czego nie dostrzega Spółdzielnia, wynika więc z różnych stosunków prawnych, które zawierają element korzystania z nieruchomości. Powstanie i ustanie tego prawa należy oceniać mając na uwadze charakter stosunku prawnego, z którego ono wynika. Z przedłożonej przez Spółdzielnię kserokopii decyzji, jak również twierdzeń zawartych we wniesionym środku odwoławczym, nie sposób wywieść jaki stosunek prawny jest źródłem prawa inwestora do dysponowania wskazanymi nieruchomościami na cele budowlane. Niewątpliwie jednak posiadanie prawa do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane nie przesądza w żaden sposób kwestii posiadania tytułu praworzeczowego do tych gruntów. W nawiązaniu zaś do powoływanej przez Spółdzielnię Mieszkaniową "K." okoliczności legitymowania się przez nią ekspektatywą maksymalnie ukształtowaną, wyjaśnić trzeba, że zgodnie z art. 208 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami spółdzielniom, ich związkom oraz Krajowej Radzie Spółdzielczej i innym osobom prawnym, które na gruntach stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy do dnia 5 grudnia 1990 r. wybudowały same lub wybudowali ich poprzednicy prawni z własnych środków, za zezwoleniem właściwego organu nadzoru budowlanego budynki, przysługuje roszczenie o ustanowienie użytkowania wieczystego gruntów oraz o nieodpłatne przeniesienie własności znajdujących się na nich budynków. Roszczenie przysługuje tym osobom w stosunku do gruntów będących w dniu zgłoszenia roszczenia w ich posiadaniu w rozumieniu art. 207 i obejmuje grunty niezbędne do prawidłowego korzystania z budynku. Na gruncie art. 208 ust. 2 u.g.n. nie sposób mówić w sposób jednoznaczny, że mamy do czynienia z ekspektatywą maksymalnie ukształtowaną. Regulacja ta stanowi podstawę dla spółdzielni do wystąpienia z roszczeniem o ustanowienie użytkowania wieczystego gruntów. Podkreślenia jednak wymaga, że przepis ten przyznaje jedynie roszczenie, a samo tylko wystąpienie z roszczeniem nie stanowi gwarancji uzyskania prawa. Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska, że art. 208 ust. 2 u.g.n. kształtuje ekspektatywę, która w momencie wystąpienia z wnioskiem o ustanowienie użytkowania wieczystego zyskuje cechę ekspektatywy maksymalnie ukształtowanej. Złożenie odpowiedniego wniosku przez Spółdzielnię w trybie wskazanego przepisu stanowi niewątpliwie przejaw jej woli nabycia prawa wieczystego użytkowania gruntów i nieodpłatnego przeniesienia własności znajdujących się na nich budynków. Nie sposób jednak mówić o powstaniu ekspektatywy maksymalnie ukształtowanej, gdyż taki wniosek to tylko pierwszy, otwierający postępowanie w sprawie etap. Samo ustanowienie prawa stanowi zdarzenie przyszłe i niepewne, gdyż przedmiot prawa podlega de facto dopiero ustaleniu w postępowaniu pod kątem spełnienia przesłanek ustanowienia (nabycia) prawa, a nie może być uznana za maksymalnie ukształtowaną ekspektatywa ustanowienia (nabycia) prawa, którego przedmiot i warunki nabycia nie są ustalone. Z tego też powodu nie sposób mówić, że na gruncie art. 208 ust. 2 u.g.n. mamy do czynienia z ekspektatywą maksymalnie ukształtowaną, o czym świadczy również fakt, że roszczenie takie nie może stać się przedmiotem obrotu. Powyższe stanowisko zaprezentowane zostało w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 1040/14, które Sąd orzekający w rozpoznawanej sprawie w pełni aprobuje, tym bardziej, iż zostało wydane w stosunku do podmiotu, który również w niniejszej sprawie wystąpił z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w sprawie. Mając powyższe rozważania na względzie, stwierdzić należy, że zasadnie Sąd I instancji odmówił dopuszczenia Spółdzielni Mieszkaniowej "K." do udziału w niniejszym postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika postępowania w sytuacji gdy wnioskodawczyni nie wykazała, iż przysługuje jej własność, współwłasność czy też użytkowanie wieczyste w stosunku do przedmiotowych nieruchomości, a więc prawo rzeczowe do gruntu. Z tych przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.