I OZ 102/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Przybysz po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia H.S. i J.S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 18 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Sz 912/23 o odrzuceniu skargi i zwrocie wpisu od skargi w sprawie ze skargi H.S. i J.S. na czynność Burmistrza [...] w przedmiocie zmiany numeru porządkowego budynku postanawia: oddalić zażalenie.

Pismem z 13 października 2023 r. skarżący H.S. i J.S. wnieśli skargę na czynność materialno-techniczną zmiany numeracji budynków na ich nieruchomości. Organ w pismach datowanych na 3 i 17 listopada 2023 r. oświadczył, że w zakresie dotychczasowej numeracji nieruchomości skarżących nie były dokonywane zmiany. W wykonaniu zarządzenia z 27 listopada 2023 r. skarżący zostali wezwani do wskazania, czy w związku ze stanowiskiem organu podtrzymują skargę na czynność organu w przedmiocie zmiany numeru budynku w terminie 7 dni od daty otrzymania zobowiązania pod rygorem uznania, że podtrzymują skargę. W sytuacji podtrzymania skargi zostali zobowiązani do uzupełnienia braku formalnego skargi poprzez określenie daty i numeru porządkowego skarżonej czynności pod rygorem odrzucenia skargi w terminie 7 dni. Skarżący odebrali wezwania 29 listopada 2023 r. W odpowiedzi w piśmie z 5 grudnia 2023 r. oświadczyli, że w ich ocenie brak jest podstawy prawnej do wymagania od nich podania daty i numeru porządkowego czynności, tym bardziej w sytuacji, gdy organ wypiera się dokonania zmiany. Z daleko idącej ostrożności skarżący podali, że zaskarżona czynność miała miejsce w okresie od 26 stycznia 2015 r. do 12 września 2023 r. Z ostrożności wskazali również na pismo organu z 26 stycznia 2015 r. stanowiące zawiadomienie o wszczęciu na wniosek B.D. postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, chociaż ich zdaniem czynność miała miejsce po lutym 2015 r. W piśmie z 3 stycznia 2024 r. organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Zaskarżonym postanowieniem z 18 stycznia 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odrzucił skargę (pkt 1) i zwrócił skarżącym kwotę 200 zł tytułem wpisu od skargi (pkt 2). Skarżący złożyli zażalenie na powyższe postanowienie, zaskarżając je w całości i domagając się jego uchylenia oraz zasądzenia od organu na ich rzecz kosztów postępowania zażaleniowego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie: 1. art. 57 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na odrzuceniu skargi, podczas gdy skarga zawierała wskazanie zaskarżonej czynności, a więc brak było podstaw do odrzucenia skargi; 2. art. 45 ust. 1 w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię polegającą na pozbawieniu skarżących prawa do sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy przez Sąd w sytuacji, gdy organ władzy publicznej, który dokonał zaskarżonej czynności, z jednej strony wypierał się tego (czyli zmiany numeracji), ale z drugiej strony jawnie bezpodstawnie i poza granicami prawa stosował skutki zaskarżonej czynności w postaci zmiany numeracji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z dyspozycją art. 57 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto zawierać wskazanie zaskarżonej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności. Obligatoryjnym elementem skargi jest zatem precyzyjne określenie przez skarżącego działania albo zaniechania organu administracji publicznej, które to działanie lub zaniechanie w ocenie skarżącego miało charakter nielegalny. Wskazanie to – wobec obowiązującej w postępowaniu sądowoadministracyjnym zasady skargowości – jest wiążące dla sądu administracyjnego, który nie jest uprawniony do zmiany przedmiotu zaskarżenia określonego przez stronę (por. postanowienia NSA: z 30 września 2010 r., I OSK 1523/10; z 25 stycznia 2011 r., I OSK 74/11; z 13 stycznia 2011 r., I OSK 2095/10; z 30 września 2011 r., II FSK 1944/11; z 23 września 2011 r., II OSK 1813/11; z 17 listopada 2020 r., I OZ 946/20). To rolą skarżącego jest wskazanie, czego dotyczy skarga, zaś sąd nie może domniemywać przedmiotu zaskarżenia. Zgodnie bowiem z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak, co do zasady, związany jedynie zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że w celu skutecznego zainicjowania postępowania sądowoadministracyjnego skarżący musi wskazać rozstrzygnięcie, czynność lub bezczynność organu, która ma stanowić przedmiot kontroli sądu. Kwestią zasadniczą dla każdej sprawy przed sądami administracyjnymi jest zatem ustalenie jej przedmiotu, co z kolei jest niezbędne dla wykonywania efektywnej kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i sprawowania w tym zakresie wymiaru sprawiedliwości. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji prawidłowo skonkludował, że skarżący nie uzupełnili braku formalnego wywiedzionej skargi, ponieważ nie określili jednoznacznie daty i numeru zaskarżonej czynności. Ogólne, nieprecyzyjne wskazanie, że zaskarżona czynność miała miejsce w okresie od 26 stycznia 2015 r. do 12 września 2023 r., jak też powołanie "z ostrożności procesowej" pisma organu z 26 stycznia 2016 r. stanowiącego zawiadomienie na wniosek innej osoby wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy – a zatem istotnie w odrębnej przedmiotowo sprawie – nie może być uznane za wypełnienie dyspozycji art. 57 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 47a ust. 5 ustawy z 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2023 r. poz. 1752) wójt (burmistrz, prezydent miasta) ustala numery porządkowe, o których mowa w ust. 4 pkt 5 lit. a, z urzędu lub na wniosek zainteresowanych i zawiadamia o tych ustaleniach właścicieli nieruchomości lub inne podmioty uwidocznione w ewidencji gruntów i budynków, które tymi nieruchomościami władają. Skarżący powinni zatem zostać powiadomieni, kiedy i w jaki sposób organ dokonał zmian numeracji nieruchomości stanowiących ich własność. Skoro więc skarżący utrzymują, że organ dokonał przedmiotowej zmiany numeracji – które to twierdzenia organ konsekwentnie kontestuje – to w pierwszej kolejności powinni zwrócić się do organu o wyjaśnienie powyższej kwestii. Jak bowiem wskazano powyżej, Sąd administracyjny nie jest uprawniony do zmiany przedmiotu zaskarżenia określonego przez stronę, tym bardziej nie jest rolą Sądu dekodowanie za stronę zaskarżonej przez nią czynności i ustalanie, czy i w jaki sposób doszło do zmiany numeracji budynku. Należy podkreślić, że w obowiązującym systemie prawnym dostęp do sądu jest ograniczony m.in. koniecznością zachowania warunków formalnych, koniecznych dla nadania sprawie dalszego biegu. Strona – decydując się na wszczęcie postępowania sądowego – musi liczyć się z koniecznością podjęcia pewnej aktywności procesowej, respektując zasady i tryb wnoszenia skargi do Sądu administracyjnego, zaś w przypadku niedopełnienia tych obowiązków musi liczyć się z zamknięciem dostępu do sądu. Precyzyjne określenie zaskarżonej czynności jest jednym z elementów obligatoryjnych skargi. Sąd, jako organ władzy publicznej, nie narusza godności jednostki, stosując obowiązujące przepisy w zakresie warunków formalnych pism procesowych i konsekwencji wynikających dla strony w przypadku ich niedochowania w terminie. Tego rodzaju ograniczenie konstytucyjnego prawa do sądu nie może być postrzegane jako naruszenie godności człowieka, lecz służy dobru wymiaru sprawiedliwości. Co istotne, przy terminowym dochowaniu wymogów formalnych pism procesowych, prawo jednostki do sądu nie ulega praktycznemu ograniczeniu. Mając na uwadze powyższe, sformułowane w zażaleniu zarzuty naruszenia art. 57 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 45 ust. 1 w zw. z art. 7 Konstytucji RP były pozbawione usprawiedliwionych podstaw. W okolicznościach niniejszej sprawy skarga podlegała odrzuceniu, o czym Sąd I instancji zasadnie orzekł na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 i § 3 p.p.s.a., co z kolei implikowało zwrot wpisu sądowego od skargi w myśl art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 p.p.s.a. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a.