I OW 92/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.), Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak, Sędzia del. WSA Magdalena Józefczyk, po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wojewody Dolnośląskiego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wojewodą Dolnośląskim a Prezydentem Wrocławia jako starostą wykonującym zadania z zakresu administracji rządowej w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] czerwca 2012 r. postanawia: wskazać Prezydenta Miasta Wrocławia jako organ właściwy w sprawie.

Wnioskiem z dnia 8 marca 2017 r. Wojewoda Dolnośląski wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między nim a Prezydentem Wrocławia przez wskazanie organu właściwego do rozpatrzenia wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i autostrad z dnia 29 czerwca 2012 r. o wydanie decyzji o wygaszeniu trwałego zarządu ustanowionego na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i autostrad na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej w obrębie [...]. W uzasadnieniu Wojewoda Dolnośląski wskazał, że wnioskiem z dnia 29 czerwca 2012 r. ([...]), działająca z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad – Zastępca Dyrektora Oddziału we Wrocławiu, wystąpiła do Wojewody Dolnośląskiego o wydanie decyzji o wygaszeniu trwałego zarządu ustanowionego na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej w obrębie [...]. Pismem z dnia 7 sierpnia 2012 r. ([...]) Wojewoda Dolnośląski, na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), przekazał ww. wniosek Ministrowi Skarbu Państwa celem jego rozpatrzenia. Ustalając właściwość tego organu Wojewoda Dolnośląski miał na względzie treść postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2011 r. (sygn. akt I OW 86/11). Minister Skarbu Państwa pismem z dnia 18 października 2012 r. (MSP/DMSP/5115/KSi/12), powołując się na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 września 2012 r. (sygn. akt I OW 110/12), przekazał opisany wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Prezydentowi Wrocławia celem rozpatrzenia zgodnie z właściwością. Pismem z dnia 25 lipca 2016 r. ([...]) i z dnia 23 września! 2016 r. ([...]Prezydent Wrocławia, powołując się na przepis art. 6M § 1 Kpa, przekazał przedstawiony wniosek Wojewodzie Dolnośląskiemu "do załatwienia zgodnie z kompetencjami". Uzasadniając przekazanie wniosku, Prezydent Wrocławia! wskazał, że ustanowienie trwałego zarządu na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad na nieruchomości (udziale 2/3) stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej w.; [...] został potwierdzony decyzją Wojewody Dolnośląskiego z dnia 12 lutego 2008 r. wydaną na podstawie art. 20 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Zdaniem: Prezydenta Wrocławia, skoro wojewoda jest organem właściwym do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i wydania decyzji stwierdzającej ustanowienie trwałego zarządu w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich, to ten sam organ jest właściwy do stwierdzenia wygaśnięcia trwałego zarządu. Wojewoda Dolnośląski nie podzielił argumentacji przedstawionej przez Prezydenta Wrocławia uznając, że przekazanie wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad nie miało uzasadnionych podstaw. Argumentując swoje stanowisko wnioskodawca wyjaśnił, że Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia 12 lutego 2008 r. ([...]) stwierdził, że udział 1/3 części w nieruchomości położonej na terenie miasta Wrocławia, obręb [...] z dniem 16 października 2006 r., stały się przedmiotem trwałego zarządu ustanowionego na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Wskazana decyzja została wydana na podstawie art. 20 ust. 3, ust. 4, ust. 6 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2031 ze zm.) - zwanej dalej "ustawą", w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U Nr 220, poz. 1601 ze zm.). Zgodnie z aktualnym na dzień wydania tej decyzji brzmieniem art. 20 ust. 3 i ust. 4 ustawy, wojewoda stwierdzał w drodze . decyzji otrzymanie z mocy prawa przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad w trwały zarząd nieruchomości nabytych przez nią na własność Skarbu Państwa na cele budowy ! dróg, z dniem ich nabycia. Jak wynika z treści uzasadnienia wskazanej decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia 12 lutego 2008 r. opisana nieruchomość ([...]) została nabyta przez Skarb Państwa na podstawie umów sprzedaży w związku z decyzją Wojewody Dolnośląskiego z dnia 15 kwietnia 2003 r. Nr [...] o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej A-8 dla odcinka Obwodnicy Wrocławia w województwie dolnośląskim oraz decyzją Ministra Infrastruktury z dnia 5 sierpnia 2003 r. Nr [...]. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wnosząc we wniosku z dnia 29 czerwca 2012 r. ([...]) o wygaszenie trwałego zarządu na opisanej nieruchomości wskazał, że opisana nieruchomość stała się zbędna na cele określone w przedstawionej decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia 15 kwietnia 2003 r. i decyzji Ministra Infrastruktury z dnia 5 sierpnia 2003 r. Wobec powyższego należy zdaniem wnioskodawcy stwierdzić, że przepisy ustawy nie statuują podstaw wydania decyzji w przedmiocie wygaszenia trwałego zarządu do nieruchomości przysługującego zarządowi dróg krajowych – Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, z uwagi na to, iż stała się zbędna na cel uzasadniający ustanowienie trwałego zarządu. W ocenie wnioskodawcy, w aktualnie obowiązującym stanie prawnym, wedle ustawy, wojewoda jedynie stwierdza, w drodze decyzji, ustanowienie trwałego zarządu, w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich, w przypadkach wskazanych w art. 20 ust. 1 i ust. 2 ustawy (art. 20 ust. 4 ustawy). Ze wskazanych przepisów ustawy nie sposób wywodzić, na zasadzie analogii, podstaw wydania decyzji w przedmiocie wygaśnięcia trwałego zarządu jak i stwierdzenia, iż to wojewoda jest organem właściwym do wydania decyzji w przedmiocie wygaszenia trwałego zarządu w warunkach opisanych we wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 29 czerwca 2012 r. Zgodnie z art. 23 ustawy, w sprawach nieuregulowanych w rozdziale III ustawy stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wobec braku w ustawie stosownej regulacji prawnej w przedstawionym zakresie, zdaniem Wojewody Dolnośląskiego, podstaw prawnych, zasad i wskazania organów właściwych w sprawach wygaśnięcia trwałego zarządu należy upatrywać w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.). Wedle art. 46 ust. 1 tej ustawy, trwały zarząd wygasa z upływem okresu, na który został ustanowiony, albo na skutek wydania decyzji właściwego organu o jego wygaśnięciu. Organem właściwym do wydania decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, jest, zgodnie z art. 4 pkt 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami, starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. W niniejszym przypadku opisana nieruchomość objęta trwałym zarządem Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (udział 2/3) stanowi własność Skarbu Państwa. W konsekwencji Wojewoda stwierdził, że organem właściwym do stwierdzenia wygaśnięcia trwałego zarządu w odniesieniu do tej nieruchomości jest Prezydent Wrocławia - jako starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Wojewoda podkreślił, że sprawy stwierdzenia wygaśnięcia trwałego zarządu z wniosku Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad były przedmiotem kontroli sądów administracyjnych. Przykładowo wskazał, że w podobnych przedmiotowo sprawach rozpatrywanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (zob. wyrok z dnia 25 września 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 392/15, LEX nr 1936248) oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (zob. wyrok z dnia 4 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 415/15, LEX nr 2042580) nie zakwestionowano właściwości starosty (prezydenta miasta na prawach powiatu) jako organu umocowanego do rozstrzygnięcia sprawy wygaśnięcia trwałego zarządu, w pierwszej instancji. W odpowiedzi na wniosek Prezydent Wrocławia, występujący jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, wniósł o wskazanie Wojewody Dolnośląskiego jako organ właściwy w sprawie. W jego ocenie nie sposób przyjąć, aby ustawodawca rozdzielił kompetencje za skutki tej samej decyzji w zależności od przedmiotu postępowania innemu organowi, tj. do ustalenia i innemu do wyszenia – trwałego zarządu do nieruchomości przejętych z mocy prawa z dniem, gdy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Zdaniem Prezydenta Wrocławia, wprawdzie art. 20 ust. 4 o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa właściwość organu do ustanowienia trwałego zarządu, to przepis ten należy odnieść także do skutków tej decyzji w zakresie przedmiotowym, co wskazuje na właściwość Wojewody Dolnośląskiego w rozpoznawanej sprawie, opisanej we wniosku do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne rozpoznają, na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), spory o właściwość oraz spory kompetencyjne. Przez takie spory należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny). Spór o właściwość może toczyć się między organami jednostek samorządu terytorialnego i wymienionymi w tym przepisie służbami i jednostkami (art. 22 § 1 k.p.a.), natomiast spór kompetencyjny między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej (art. 22 § 2 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów kompetencyjnych, należących zgodnie z art. 22 § 2 k.p.a. do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). Ze względu na występujące w sprawie podmioty oraz wskazywany przez te podmioty brak właściwości do rozpoznania sprawy, w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z negatywnym sporem kompetencyjnym. Rozstrzygając powstały pomiędzy organami spór kompetencyjny Naczelny Sąd Administracyjny podzielił w pierwszym rzędzie stanowisko wyrażone w postanowieniu NSA z dnia 24 maja 2012 r. (I OW 48/12), iż "na podstawie art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194) powstaje z mocy prawa trwały zarząd na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad do nieruchomości nabytych na własność Skarbu Państwa na cele budowy dróg krajowych. Ustanowienie trwałego zarządu w odniesieniu do dróg krajowych stwierdza w drodze decyzji wojewoda (art. 20 ust. 4 ustawy). Sytuacja taka nie ma miejsca gdy nieruchomość zostaje nabyta przez GDDKiA na wniosek właściciela, jako część nieruchomości, która nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, ze względu na nabycie innej części tej nieruchomości pod drogę, a więc w trybie art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. W odniesieniu do nabytych przez Generalną Dyrekcję na rzecz Skarbu Państwa w tym trybie nieruchomości, położonych poza pasem drogowym, ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie zawiera odrębnych regulacji". Odnosi się to też do nieruchomości zamiennych nabywanych w trybie art. 13 ust. 2 ustawy drogowej. Oznacza to, że z racji odesłania zawartego w art. 23 ustawy drogowej w sprawach nieuregulowanych mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej u.g.n.). Przepisy te stosuje się wprost. Przepis art. 17 ust. 1 u.g.n. stanowi, że "Państwowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej nabywają nieruchomości - na własność lub w użytkowanie wieczyste Skarbu Państwa, a samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej - na własność lub w użytkowanie wieczyste odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego." (...) Jednostki organizacyjne, o których mowa w ust. 1 i 2, uzyskują do nabytych nieruchomości trwały zarząd z mocy prawa z dniem ich nabycia (ust. 3). Z kolei zgodnie z art. 46 ust. 1 i 2 pkt 6 u.g.n. trwały zarząd wygasa z upływem okresu, na który został ustanowiony, albo na skutek wydania decyzji właściwego organu o jego wygaśnięciu. Właściwy organ może z urzędu wydać decyzję o wygaśnięciu trwałego zarządu w odniesieniu do nieruchomości lub jej części w razie stwierdzenia, że nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o ustanowieniu trwałego zarządu. Kwestie te zostały wyjaśnione Prezydentowi Wrocławia w postanowieniu NSA z dnia 2 września 2012 r., I OW 110/12. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko, że w aktualnie obowiązującym stanie prawnym, w świetle przywołanych przepisów, wojewoda jedynie stwierdza, w drodze decyzji, ustanowienie trwałego zarządu, w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich, w przypadkach wskazanych w art. 20 ust. 1 i ust. 2 ustawy – zob. art. 20 ust. 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Przepisy te nie określają zaś organu właściwego do wydania decyzji w przedmiocie wygaśnięcia trwałego zarządu, co jest wszak odrębną sprawą od ustanowienia tego zarządu. Skoro zatem brak jest regulacji szczególnej w tym zakresie w ustawie o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, to – jak wskazano – należy stosować na mocy jej art. 23 przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organem właściwym do wydania decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, jest zaś, zgodnie z art. 4 pkt 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami, starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Nie istnieje w tym świetle luka prawna, która wymagałaby usunięcia przez rozszerzającą wykładnię art. 20 ust. 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Trafne okazało się zatem zapatrywanie ujęte we wniosku Wojewody Dolnośląskiego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość. Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.