I OW 78/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Marian Wolanin po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta S. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta S. a Starostą Powiatu C. w przedmiocie wskazania organu właściwego do wydania decyzji administracyjnej w sprawie skierowania i udzielenia schronienia K. L. w domu dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży postanawia: wskazać Prezydenta Miasta S. jako organ właściwy w sprawie.

Prezydent Miasta S. wnioskiem z 15 kwietnia 2025 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego pomiędzy Prezydentem Miasta S. a Starostą Powiatu C. w przedmiocie wskazania organu właściwego do wydania decyzji administracyjnej w sprawie skierowania i udzielenia schronienia K. L., dalej – zainteresowana, w domu dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że w dniu 15 listopada 2024 r. zainteresowana drogą telefoniczną wystąpiła do Prezydenta Miasta S. z wnioskiem o przyznanie tymczasowego schronienia wraz z całodziennym wyżywieniem dla siebie i syna K. L. w domu dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży prowadzonym przez Stowarzyszenie [...] [...] w C. przy ul. [...]. Prezydent Miasta S. decyzją z 3 grudnia 2024 r. przyznał zainteresowanej pomoc we wnioskowanej formie na okres od 1 listopada 2024 r. do 31 grudnia 2024 r Od powyższej decyzji zainteresowana wniosła odwołanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z 31 stycznia 2025 r., nr SKO.PS/41.5/4/2025/89, uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Kolegium, powołując się na rozporządzenie Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 7 lutego 2024 r. w sprawie domów dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży (Dz.U z 2024 r., poz. 169), które stanowi, że decyzję administracyjną o skierowaniu do domu wydaje starosta najbliższego powiatu prowadzącego dom lub zlecającego prowadzenie domu, podważając fakt, iż Prezydent Miasta S. jest organem właściwym do wydania decyzji w tej sprawie. W związku z powyższym, w dniu 14 lutego 2025 r. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w S. przekazał akta sprawy do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. celem wydania właściwej decyzji. W dniu 24 marca 2025 r. do MOPS w S. wpłynęło pismo z Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w C. wraz z aktami sprawy informujące, że Starosta C. nie jest organem właściwym do rozpatrywania sprawy, gdyż nie zleca prowadzenia domu Stowarzyszeniu [...] [...] w C. przy ul. [...], do którego skierowana została zainteresowana. W dniu 31 marca 2025 r. MOPS w S. wystąpił z wnioskiem do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta S. a Starostą Powiatu C. w przedmiocie wskazania organu właściwego do wydania decyzji administracyjnej. Pismem z dnia 7 kwietnia 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wskazało, że powyższy spór rozstrzygnąć winien sąd administracyjny. W odpowiedzi na wniosek Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w C. wskazał, że Starosta C. nie jest organem właściwym do wydania decyzji o skierowaniu zainteresowanej do Domu Matki i Dziecka [...] w C. prowadzonego przez Stowarzyszenie [...] [...] w C.. Organ, przywołując treść § 5 pkt 6 powołanego wyżej rozporządzenia Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, wskazał, że Powiat C. nie jest organem prowadzącym, ani nie zleca prowadzenia Domu Matki i Dziecka [...] w C. wskazanym przez zainteresowaną. Zatem nie ma żadnych podstaw prawnych do wydawania decyzji o skierowaniu do tegoż Domu. Ponadto, Starosta C. nie sprawuje nadzoru nad funkcjonowaniem w/w placówki i nie może jednoznacznie określić, czy jest to dom dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej. Powyższą wątpliwość potwierdza również fakt, iż zgodnie z rejestrem Wojewody [...] w K., Dom Matki i Dziecka [...] w C. zapewnia Gminie H. i C. miejsca dla osób bezdomnych w ramach schroniska. Powiat C. zleca prowadzenie Powiatowego Domu dla Matek [...] w P., ul. [...], Stowarzyszeniu [...] z C.. Jednak, jak jednoznacznie wynikało z dokumentacji, zainteresowana nie wnioskowała o pobyt w powyższym Domu w P.. Zatem przedmiotowy wniosek nie mógł zostać rozpatrzony przez Starostę C.. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej – p.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Wedle art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory, o których mowa w art. 4 p.p.s.a. (spory o właściwości oraz spory kompetencyjne). W myśl § 2 art. 15 p.p.s.a. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiocie rozstrzygnięcia sporów, o których mowa w art. 4 p.p.s.a., zapada na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, pozostaje w wyłącznej właściwości rzeczowej Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). Przez spór o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie mamy do czynienia z negatywnym sporem o właściwość, gdyż oba organy uważają się za niewłaściwe. Zawisła sprawa administracyjna dotyczy świadczenia z pomocy społecznej w postaci świadczenia niepieniężnego w formie schronienia (art. 36 pkt 2 lit. i ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2024 r., poz. 1214), dalej - u.p.s. Właściwość miejscową gminy zobowiązanej do rozpatrzenia sprawy dotyczącej świadczeń z pomocy społecznej, stosownie do art. 101 ust. 1 u.p.s. ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, w przypadku osoby bezdomnej właściwą jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). Pojęcie osoby bezdomnej na potrzeby u.p.s. zostało zdefiniowane w art. 6 pkt 8 tej ustawy, który stanowi, że osobą bezdomną jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy oraz niezameldowana na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osoba niezamieszkała w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Art. 6 pkt 8 u.p.s. przewiduje zatem dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma jednak możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować łącznie. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 725), dalej - ustawa o ochronie praw lokatorów, do której odsyła art. 6 pkt 8 u.p.s., pod pojęciem lokalu mieszkalnego należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki; nie jest w rozumieniu ustawy takim lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Wszystkie pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, nawet te, które w ustawie nie zostały wprost wymienione, nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu powołanej ustawy (por. postanowienia NSA z: 18 listopada 2010 r., sygn. akt I OW 142/10; 9 czerwca 2017 r., sygn. akt I OW 19/17). Z akt sprawy wynika, że ostatnim miejscem zameldowania na pobyt stały zainteresowanej był adres – ul. [...] w S.. Nie ma możliwości powrotu do miejsca zameldowania na pobyt stały. W okresie od czerwca 2023 r. do października 2024 r. przebywała u matki zastępczej B. H. w miejscowości P., gmina H., powiat c., u której wychowywała się do uzyskania pełnoletności. Jednak z uwagi na brak porozumienia z matką zastępczą była zmuszona opuścić jej dom. W momencie składania wniosku mieszkała tymczasowo w Domu Matki i Dziecka [...] przy ul. [...] w C.. Nie ulega przy tym wątpliwości, że pomieszczenia takiej placówki nie służą zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, a tym samym nie stanowią lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów. Skoro zatem zainteresowana nie może powrócić do lokalu mieszkalnego, w którym jest zameldowana na pobyt stały oraz przebywa w ośrodku pomocowym, który nie stanowi lokalu mieszkalnego we wskazanym wyżej znaczeniu, to należy uznać, że zainteresowana jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s. W przypadku osoby bezdomnej, z oczywistych względów, nie może być mowy o miejscu zamieszkania. Nie bada się zatem jej zamiaru co do stałego pobytu, lecz ustala się gminę ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały. Miejscem zameldowania zainteresowanej na pobyt stały jest miasto S., a zatem organem właściwym do wydania decyzji w sprawie skierowania i udzielenia schronienia w domu dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży jest Prezydent Miasta S.. Podkreślić trzeba, że w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dowodu, że zainteresowanej udzielono z pomocy społecznej świadczenia niepieniężnego w postaci interwencji kryzysowej (art. 36 pkt 2 lit. h) u.p.s.). Z decyzji Prezydenta Miasta S. z 3 grudnia 2024 r., nr DU.5112.000303.2024.SR, o udzieleniu zainteresowanej tymczasowego schronienia wynika, że podstawą prawną decyzji był m. in. art. 36 pkt 2 lit. i) u.p.s. (świadczenie niepieniężne w postaci schronienia). W planie pomocy i działań na rzecz osoby lub rodziny sporządzonego przez pracownika socjalnego w dniu 27 listopada 2024 r. (k. 4 i 5 akt admin.) wskazano art. 48a u.p.s., jako podstawę prawną udzielanego świadczenia (udzielenie tymczasowego schronienia). Nadto, z uzasadnienia odwołania zainteresowanej od powyższej decyzji wynika, że decyzja ta została wydana w związku z upływem obowiązywania dotychczasowej decyzji udzielającej jej wraz z synem prawa do tymczasowego schronienia w wymienionym wyżej domu matki i dziecka. Wprawdzie w aktach administracyjnych brak jest takiej decyzji, to mimo tego, zasadnym jest stwierdzenie, że decyzja z 3 grudnia 2024 r. stanowi o przedłużeniu udzielonego jej pobytu w tym schronisku. Z wyjaśnień Prezydenta Miasta S. wynika, że ww. decyzją orzeczono o udzieleniu tymczasowego schronienia zainteresowanej do 31 grudnia 2024 r. tylko z tego powodu, że z tym dniem kończyła się umowa na świadczenie schronienia zawarta ze Stowarzyszeniem [...] [...] prowadzącym Dom Matki i Dziecka [...] w C.. Tymczasem decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z 31 stycznia 2025 r., nr SKO.PS/41.5/4/2025/89, uchylono powyższą decyzję Prezydenta Miasta S. z 3 grudnia 2024 r., a to oznacza, że nadal pozostaje do rozpatrzenia wniosek zainteresowanej z 15 listopada 2024 r. o pobyt i wyżywienie w Domu Samotnej Matki przy ul. [...] w C. (k. 40 akt admin.). Powyższe ustalenia prowadzą do wniosku, że właściwość miejscowa organu podlega ustaleniu według regulacji określonej w art. 101 u.p.s. Zatem, jak wskazano wyżej, organem właściwym do wydania decyzji w sprawie skierowania i udzielenia schronienia zainteresowanej w domu dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży jest Prezydent Miasta S.. Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 p.p.s.a., postanowił, jak w sentencji postanowienia.