I OW 71/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia NSA Iwona Bogucka po rozpoznaniu w dniu 18 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezesa Agencji Mienia Wojskowego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezesem Agencji Mienia Wojskowego a Prezydentem m.st. Warszawy działającym jako starosta z zakresu administracji rządowej w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku P.Z.D.O.Z.M. o wydanie decyzji w przedmiocie nabycia prawa użytkowania nieruchomości postanawia: wskazać Prezydenta m.st. Warszawy, działającego jako starosta z zakresu administracji rządowej, jako organ właściwy w sprawie.

Pismem z 4 kwietnia 2025 r. Prezes Agencji Mienia Wojskowego (dalej: "wnioskodawca") złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Prezydentem m.st. Warszawy w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku P.Z.D.O.Z.M. (dalej jako "zainteresowany") o wydanie decyzji w przedmiocie nabycia prawa użytkowania nieruchomości. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że Prezydent m.st. Warszawy jest właściwy do rozpoznania wniosku zainteresowanego, podnosząc że niezależnie od posiadania przez Agencję Mienia Wojskowego w swych zasobach nieruchomości, którą gospodaruje, brak jest przepisu delegującego kompetencje tego organu do wydania wniosku w kształcie żądanym, natomiast art. 75 ust. 5 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych jednoznacznie określa właściwość rzeczową organu administracji publicznej właściwego do wydania decyzji w sprawie nabycia prawa użytkowania – wskazując na starostę wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej w stosunku do nieruchomości będącej własnością Skarbu Państwa. W odpowiedzi na wniosek Prezydent m.st. Warszawy wskazał, że w art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o Agencji Mienia Wojskowego zawierają się decyzje dotyczące nieruchomości powierzonych przez Skarb Państwa, także w przedmiocie nabycia przez P.Z.D. w trybie ustawy o rodzinnych ogródkach działkowych, prawa użytkowania tych nieruchomości wydanych przez Agencję Mienia Wojskowego, z tej przyczyny organ ten jest właściwy do rozpoznania wniosku zainteresowanego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór między jednostką samorządu terytorialnego a organem administracji rządowej jest sporem kompetencyjnym, rozstrzyganym przez sąd administracyjny - art. 22 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej: "k.p.a."). Rozstrzyganie sporów kompetencyjnych należących do sądów administracyjnych, objęte jest kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. W niniejszej sprawie oba organy uważają się za niewłaściwe do rozpoznania sprawy, zatem spór ma charakter negatywny. Zawisła sprawa administracyjna dotyczy nabycia prawa użytkowania nieruchomości przez P.Z.D.O.Z.M. w oparciu o ustawę z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. 2021 poz. 1073). Wnioskodawca kwestionując swą właściwość powołuje tę ustawę, wskazując na art. 9, zgodnie z którym grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego mogą być w drodze umowy sprzedawane, oddawane w nieodpłatne lub odpłatne użytkowanie na czas nieoznaczony lub użytkowanie wieczyste stowarzyszeniom ogrodowym z przeznaczeniem na zakładanie i prowadzenie Rodzinnych Ogrodów Działkowych (dalej jako "ROD") - w trybie określonym w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 oraz z 2021 r. poz. 11, 234 i 815). Stosownie zaś do art. 75 ust. 1, 6 i 7 w przypadku zaniechania wydania decyzji o likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego z upływem 24 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nabywa prawo użytkowania - w rozumieniu ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - nieruchomości zajmowanej przez ten rodzinny ogród działkowy. Stwierdzenie nabycia tego prawa, następuje w drodze decyzji, która stanowi podstawę do ujawnienia prawa w księdze wieczystej. Organem właściwym do jej wydania jest w zakresie nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa - starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej lub w zakresie nieruchomości stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego - organ wykonawczy tej jednostki (ust. 5). Stwierdzenie nabycia prawa następuje w drodze decyzji, przy odpowiednim zastosowaniu przywołanego wyżej ust. 5 i 7 art. 75 ustawy. Ze strony przeciwnej Prezydent m.st. Warszawy wskazuje na właściwość wnioskodawcy wynikającą z art. 59 ust.1 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (Dz.U. 2015 poz. 1322). Zgodnie z przywołanym przepisem agencja gospodaruje nieruchomościami powierzonymi Skarbowi Państwa, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, o ile przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej. W myśl ust. 2 pkt 2 tej ustawy dyrektorom oddziałów regionalnych Agencji – przysługują uprawnienia starosty wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej w zakresie gospodarowania nieruchomościami powierzonymi Skarbowi Państwa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w ust. 5 art. 75 u.o.r.d. jednoznacznie określono właściwość rzeczową organu administracji publicznego właściwego do wydania decyzji w sprawie nabycia prawa użytkowania – wskazując na starostę wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej w stosunku do nieruchomości będącej własnością Skarbu Państwa. Zważywszy, że ogrody działkowe będące przedmiotem wniosku P.Z.D.O.Z.M. o wydanie decyzji w przedmiocie nabycia prawa użytkowania nieruchomości są własnością Skarbu Państwa, to organem właściwym do wydania tejże decyzji jest Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy. W myśl art. 11 ust. 1 ww. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami, Dz.U. 1997 nr 115 poz. 741 z późn. zm., dalej jako "u.g.n.") z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z tej ustawy oraz odrębnych ustaw, organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Wskazany przepis ustanawia ogólną zasadę, że o ile nie ma odrębnych uregulowań ustawowych organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta (prezydent miasta na prawach powiatu). Przepis ten nie ogranicza reprezentacji Skarbu Państwa przez starostę tylko do mienia wchodzącego w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa. Artykuł 11a tej ustawy stanowi bowiem, że przepis ten stosuje się do czynności prawnych lub czynności procesowych podejmowanych na rzecz lub w interesie Skarbu Państwa. Ponadto, zgodnie art. 21 i art. 23 ust. 1 ww. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa należą nieruchomości, które stanowią przedmiot własności Skarbu Państwa i nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste oraz nieruchomości będące przedmiotem użytkowania wieczystego Skarbu Państwa. Z powyższego wynika, że nieruchomości Skarbu Państwa oddane w trwały zarząd będącym formą prawną władania jednostki organizacyjnej nie podsiadającej osobowości prawnej, wchodzą w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa. Zasobem nieruchomości Skarbu Państwa gospodarują, z zastrzeżeniem art. 43 ust. 2 i 4, art. 51, art. 57 ust. 1, art. 58-60 oraz art. 60a, starostowie wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, którzy m.in. wydzierżawiają, wynajmują i użyczają nieruchomości oraz zbywają i nabywają za zgodą wojewody nieruchomości wchodzące w skład zasobu, podejmują czynności w postępowaniu sądowym, w szczególności w sprawach dotyczących własności lub innych praw rzeczowych na nieruchomości, o zapłatę należności za korzystanie z nieruchomości, o roszczenia ze stosunku najmu, dzierżawy lub użyczenia, o stwierdzenie nabycia spadku, o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości przez zasiedzenie oraz składają wnioski o założenie księgi wieczystej dla nieruchomości Skarbu Państwa oraz o wpis w księdze wieczystej. Stosownie zaś do treści art. 6 ust. 1 u.a.m.w. Skarb Państwa powierza Agencji wykonywanie w jego imieniu i na jego rzecz prawa własności i innych praw rzeczowych w stosunku do określonych nieruchomości stanowiących jego własność, innego mienia przekazanego Agencji oraz mienia Skarbu Państwa. Równocześnie z ust. 2 art. 6 u.a.m.w. wynika, że Skarbowi Państwa reprezentowanemu przez Agencję przysługuje prawo własności lub inne prawa uzyskane z tytułu zbycia lub obciążenia prawem rzeczowym lub innym prawem mienia, o którym mowa w art. 1 pkt 2. Do zadań własnych Agencji należy m.in. gospodarowanie mieniem Skarbu Państwa powierzonym i użyczonym Agencji. Uwzględniwszy powyższe, w świetle analizy treści ksiąg wieczystych nr WA1M/00391772/3 i WA1M/00218569/1 prowadzonych dla działek ewidencyjnych objętych wnioskiem strony skarżącej należy stwierdzić, że sporna nieruchomość, choć niewątpliwie została powierzona Agencji Mienia Wojskowego, nadal stanowi własność Skarbu Państwa. Agencja Mienia Wojskowego występuje w tym przypadku jedynie jako organ go reprezentujący. Z tej przyczyny, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie znajduje zastosowanie art. 75 ust. 5 pkt 1 u.r.o.d., który to przepis przesądza o kompetencji starosty wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej do wydania decyzji. W myśl jego treści organem uprawnionym do wydania decyzji jest starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, tak jak wskazuje wnioskodawca, Agencja Mienia Wojskowego, albowiem Agencji nie przysługuje prawo własności nieruchomości. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 w zw. z art. 4 p.p.s.a. orzekł jak w postanowieniu.