I OW 71/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer, Sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Ministrem Kultury i Dziedzictwa Narodowego a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w O. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania odwołania spółki z o.o. "C." z/s w E. od decyzji zakazującej przedsiębiorcy wykonywania działalności gospodarczej w zakresie przechowywania dokumentacji osobowej i płacowej pracodawców o czasowym okresie przechowywania postanawia: wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. jako organ właściwy w sprawie.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, działając na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016., poz. 718 j.t. z późn. zm.) oraz udzielonego pełnomocnictwa wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w O. a Ministrem Kultury i Dziedzictwa Narodowego w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania odwołania spółki z ograniczoną "C." z siedzibą w E. od decyzji Marszałka Województwa W. z dnia [...] listopada 2016 r. o zakazaniu przedsiębiorcy wykonywania działalności gospodarczej w zakresie przechowywania dokumentacji osobowej i płacowej pracodawców o czasowym okresie przechowywania, objętej wpisem z dnia 7 kwietnia 2010 r. W uzasadnieniu organ podniósł, że w ramach wstępnej oceny merytorycznej odwołania "C." sp. z o.o. od decyzji Marszałka Województwa W. z dnia [...] listopada 2016 r. (znak: [...]) o zakazaniu przedsiębiorcy wykonywania działalności gospodarczej w zakresie przechowywania dokumentacji osobowej i płacowej pracodawców o czasowym okresie przechowywania, objętej wpisem z dnia [...] kwietnia 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że jest niewłaściwe w rzeczonej sprawie. W ocenie SKO w O. organem właściwym jest Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, ponieważ stosownie do art. 51a ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1506), działalność gospodarcza w zakresie przechowywania dokumentacji osobowej i płacowej pracodawców o czasowym okresie przechowywania jest działalnością regulowaną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 1829, z późn. zm.). W świetle art. 76 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, jeżeli przepisy regulujące daną działalność gospodarczą stanowią, że wydawanie, odmowa wydania, zmiana zakresu i cofanie koncesji i zezwoleń, a także prowadzenie rejestrów działalności regulowanej należy do zadań organów jednostek samorządu terytorialnego, to zadania te są wykonywane, jako zadania zlecone z zakresu administracji rządowej. Podobnie art. 51b zdanie pierwsze ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach stanowi, że organem prowadzącym rejestr jest marszałek województwa właściwy ze względu na miejsce wykonywania działalności objętej wpisem, a stosownie do art. 4 ust. 2 tej ustawy, zakres działania marszałka województwa z tym związany stanowi zadania administracji rządowej. W tym względzie art. 4 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 2 pkt 2 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach stanowi o nadzorze ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. W ocenie SKO, przekazanie uprawnień, o których mowa w art. 51b zdanie pierwsze ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach z wcześniejszej właściwości wojewody do obecnego zakresu działania marszałka województwa, które nastąpiło na mocy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej (Dz. U. Nr 175, poz. 1462, z późn. zm.) nie miało na celu zmiany w istniejącej wówczas właściwości instancyjnej. Zdaniem SKO miał to zatem - jak dotychczas - organ wyższego stopnia w postaci organu administracji rządowej. Powyższą interpretację ma potwierdzać Naczelny Sąd Administracyjny, który w postanowieniu z dnia 25 stycznia 2008 r. sygn. akt II OW 72/07 stwierdził, że ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej jest ustawą szczególną w rozumieniu art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r, poz. 23 z poźn. zm.). Z powyższym stanowiskiem Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie zgodził się, wskazując, że zgodnie z art. 46 ust. 1 i ust. 3 z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (j. t Dz. U. z 2016, poz. .486 ze zm.), decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje marszałek województwa, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Od ww. decyzji, służy odwołanie do samorządowego kolegium odwoławczego, a w sprawach powierzonych na podstawie porozumienia z wojewodą - do właściwego ministra. Ponadto co do zasady z przepisu art. 2a ust. 2 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1659 ze zm.) wynika klauzula generalna, że organem wyższego stopnia w stosunku do rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych podjętych przez marszałka będzie samorządowe kolegium odwoławcze. Podobne unormowanie przewiduje art. 17 k.p.a. Wskazane względy uzasadniają stanowisko, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. błędnie uznało się niewłaściwym do rozpoznania odwołania spółki "C." od decyzji Marszałka Województwa i przekazało sprawę do rozpoznania Ministrowi Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Wbrew twierdzeniom SKO za brakiem jego właściwości nie przemawia również przywołane w piśmie orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, a w szczególności postanowienie z dnia 25 stycznia 2008 r. sygn. akt II OW 72/07. Postanowienie powyższe dotyczyło bowiem ustalania właściwości organów odwoławczych na podstawie przepisu przejściowego zawartego w ustawie z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej (Dz. U. Nr 175, poz. 1462 ze zm.) w postępowaniach będących w toku, tj. wszczętych przed dniem 1 stycznia 2006 r. i niezakończonych decyzją ostateczną przed tą datą. Organ wskazał, że dlatego wywody zawarte w przywołanym orzeczeniu nie znajdują zastosowania do stanu faktycznego występującego w niniejszej sprawie. Podkreślił, że argumenty prawne zawarte w powołanym orzeczeniu uzasadniają stanowisko o braku właściwości Ministra. Stwierdzono w nim bowiem, że fakt, iż zadania starosty są zadaniami z zakresu administracji rządowej, nie ma wpływu na ustalenie właściwości organu w niniejszej sprawie (postanowienie NSA z dnia 1 marca 2002 r., sygn. akt I SA 3120/01; postanowienie NSA z dnia 16 marca 2004 r., sygn. akt OW 31/04, Casus 2004, nr 2, s. 10). SKO w O. w odpowiedzi na wniosek wskazało, że spór dotyczy właściwości instancyjnej w sprawie. Zdaniem Kolegium, organem właściwym do weryfikacji zapadłej decyzji Marszałka Województwa W. jest organ administracji publicznej, posiadający kompetencję merytoryczną, a nie ogólnoprocesową, co jest ważne z punktu widzenia racjonalności materialnoprawnej i efektywności sprawowania nadzoru. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawy dotyczące sporów o właściwość i sporów kompetencyjnych, jakie powstają między organami administracji publicznej reguluje art. 22 k.p.a. (w sprawach załatwianych w drodze decyzji) oraz art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r, poz. 718 ze zm.). Przez spór o właściwość lub spór kompetencyjny należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia sprawy - spór pozytywny albo, jak to ma miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy, gdy każdy z organów uważa się za niewłaściwy do załatwienia tej sprawy - spór negatywny (por. A. Skoczylas. Rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość przez NSA, Warszawa 2008, s. 51 i n.). Warunkiem wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny merytorycznego orzeczenia w przedmiocie sporu jest istnienie sporu o właściwość lub sporu kompetencyjnego w znaczeniu prawnym. Spór taki może powstać w sprawie załatwianej przez organy administracji, należącej do spraw z zakresu administracji publicznej. Z istoty sporu o właściwość i sporu kompetencyjnego wynika, że spór może mieć miejsce w takiej sytuacji, kiedy istnieje materialnoprawna podstawa do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej, przez organ administracji publicznej -najczęściej w drodze decyzji administracyjnej. Taka sytuacja ma miejsce w okolicznościach sprawy. W sprawie istnieją więc podstawy do rozstrzygnięcia sporu o właściwość. Istota sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia zagadnienia, jaki organ w niniejszej sprawie jest organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 pkt 1 k.p.a. W myśl tego przepisu, organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są, w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego, samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Powyższy przepis stanowi zasadę dla określenia właściwego organu pod względem instancyjności (właściwość instancyjna), o ile jest zachowana właściwość rzeczowa i miejscowa, których organy administracji publicznej muszą przestrzegać z urzędu (art. 19 k.p.a. i art. 20 k.p.a.). W świetle orzecznictwa, przepis art. 17 pkt 1 k.p.a. należy interpretować w związku z treścią art. 20 k.p.a., w którym określone zostały reguły ustalenia właściwości rzeczowej, również w zakresie właściwości instancyjnej. Jak wynika z art. 20 k.p.a., właściwość organów ustala się na podstawie przepisów o zakresie ich działania i przepis ten ma pierwszeństwo przed ogólną konstrukcją właściwości instancyjnej określonej w art. 17 pkt 1 (por. postanowienia NSA z dnia 10 marca 2005 r. sygn. akt OW 70/04, z dnia 9 października 2012 r., sygn. akt II OW 112/12). Jednocześnie podkreśla się w literaturze, że "dla określenia organu wyższego stopnia nad jednostką samorządu terytorialnego nie ma znaczenia podział jednostek samorządu terytorialnego na zadania własne i zlecone z zakresu administracji rządowej, ponieważ o ile przepis szczególny nie wskazuje inaczej, organem wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze" (K. Glibowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, s. 122, tak samo. J. Borkowski, B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2012, s.99). Oznacza to, że zasadą jest, iż odwołanie od decyzji organu samorządu terytorialnego rozpoznaje, niezależnie od tego, czy sprawa dotyczy zadania własnego, czy też zadania zleconego – samorządowe kolegium odwoławcze. Wyjątek od tej zasady dotyczy tylko sytuacji, w której przepis szczególny przewiduje inny organ niż SKO do rozpoznania odwołania. Należy wskazać, że w związku z wyrażoną w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP zasadą samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, przepisy przewidujące wyjątek od nadzoru jurysdykcyjnego samorządowego kolegium odwoławczego nad orzeczeniami jednostek samorządu terytorialnego, powinny być wykładane w sposób ścisły, a wyłączenia powinny być wprost wskazane w ustawie i nie mogą one powstawać w wyniku wykładni. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, że w świetle art. 51b ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (Dz. U z 2016 r., poz. 1506 ze zm., dalej ustawa o archiwach), organem prowadzącym rejestr przedsiębiorców, prowadzących działalność w zakresie przechowywania dokumentacji płacowej i osobowej pracowników, jest marszałek województwa. Natomiast zgodnie z art. 76 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1829 ze zm.), gdy przepisy regulujące działalność gospodarczą stanowią, że wydawanie koncesji lub zezwoleń oraz prowadzenie rejestrów należy do zadań organów jednostek samorządowego, wówczas te zadania są wykonywane jako zadania z zakresu administracji rządowej. Tak więc nie budzi wątpliwości, że Marszałek Województwa W. był uprawniony do wydania decyzji o zakazie prowadzenia przez "C." sp. z o.o. z siedzibą w E. działalności gospodarczej w zakresie przechowywania dokumentacji osobowej i płacowej pracodawców o czasowym okresie przechowywania. W sprawie należy powołać art. 4 ust. 1 ustawy o archiwach, wskazujący na nadzór ministra właściwego do spraw kultury i dziedzictwa narodowego. Jednak w świetle przedstawionych wyżej rozważań, nie można z tego przepisu wywieść kompetencji ministra do rozpoznawania odwołania od decyzji marszałka województwa w sprawie działalności w zakresie przechowywania dokumentacji osobowej i płacowej pracodawców, ponieważ nie określa on wprost kompetencji ministra do rozpoznawania środków odwoławczych od orzeczeń jednostek samorządu terytorialnego. Art. 4 ust. 1 ustawy o archiwach dotyczy bowiem tylko kwestii ogólnego nadzoru nad wykonywaniem przepisów ustawy, nie stanowi więc lex specialis do art. 17 pkt 1 k.p.a. Z przedstawionych wyżej względów, podzielając pogląd Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 2 P.p.s.a. rozstrzygnął omawiany spór kompetencyjny, wskazując Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., jako organ właściwy do rozpoznania odwołania od decyzji Marszałka Województwa W. z dnia [...] listopada 2016 r. (znak: [...]) o zakazaniu przedsiębiorcy wykonywania działalności gospodarczej w zakresie przechowywania dokumentacji osobowej i płacowej pracodawców o czasowym okresie przechowywania.