I OW 64/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska (spr.) Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska po rozpoznaniu w dniu 31 lipca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Warszawie w Likwidacji o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między Wojewódzkim Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych w Warszawie w Likwidacji a Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie – Dyrektorem Zarządu Zlewni w Warszawie w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku Z. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia: wskazać Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie – Dyrektora Zarządu Zlewni w Warszawie jako organ właściwy do załatwiania wniosku Z. z dnia 16 lutego 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej

Pismem z dnia 19 marca 2018 r. Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Warszawie w Likwidacji (dalej także jako: WZMiUW) wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy tym podmiotem a Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie (dalej także jako PGW), w imieniu którego działa Dyrektor Zlewni w Warszawie w sprawie wniosku Z. z 16 lutego 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej poprzez wskazanie, że właściwym w sprawie jest Państwowe Gospodarstwo Wodne. Z uzasadnienia wniosku wynika, że Z. w dniu 16 lutego 2018 r. zwrócił się do PGW Zarząd Zlewni w Warszawie o udostępnienie informacji publicznej w postaci szeregu danych dotyczących zadań realizowanych w okresie od dnia 1 stycznia 2016 r. do dnia 31 grudnia 2017 r. w zakresie utrzymania wód rzeki Kraski oraz rzeki Molnicy. Pismem z dnia 23 lutego 2018 r. PGW działając na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej jako: k.p.a.) przekazało wniosek według właściwości do załatwienia WZMiUW. PGW podało, że zostało utworzone w dniu 1 stycznia 2018 r., a zatem nie mogło prowadzić we wnioskowanym okresie żadnych działań dotyczących utrzymania wód rzeki Kraski i rzeki Molnicy. Zdaniem WZMiUW przekazanie wniosku było bezpodstawne. WZMiUW z dniem 1 stycznia 2018 r. został postawiony w stan likwidacji zgodnie z uchwałą Sejmiku Województwa Mazowieckiego nr 239/17 z dnia 4 grudnia 2017 r. W świetle przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1566 ze zm.) PGW stało się następcą prawnym WZMiUW w całości, a więc także w odniesieniu do działań podejmowanych w przeszłości, na gruncie wówczas obowiązujących przepisów. Zgodnie z art. 542 Prawa wodnego pracownicy WZMiUW z dniem 1 stycznia 2018 r. stali się pracownikami PGW. Wnioskodawca zaznaczył, że dokumenty, na podstawie których można udzielić odpowiedzi na wniosek Z., znajdują się w posiadaniu PGW, a konkretnie w jej jednostkach organizacyjnych (terenowych), a nie WZMiUW. Jednocześnie Likwidator WZMiUW wraz z pismem z dnia 19 marca 2018 r. przekazał Z. informacje znajdujące się w jego posiadaniu w formie kopii (tabelaryczne zestawienia działań za lata 2016-2017 dotyczące wód rzeki Kraski i rzeki Molnicy) zaznaczając, że z uwagi na brak oryginałów dokumentów nie jest w stanie zweryfikować tych danych. W odpowiedzi na wniosek Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie wskazało, że w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, zarządzanie zasobami wodnymi jest realizowane z uwzględnieniem podziału państwa na obszary dorzeczy, regiony wodne i zlewnie, a nie jak dotychczas w oparciu o podział administracyjny Państwa. W związku z powyższym, zasięg działania jednostek terenowych PGW także uległ zmianie. Przejście z mocy ustawy pracowników likwidowanego WZMiUW do Wód Polskich nie oznacza przekazania dokumentacji związanej z eksploatacją urządzeń wodnych, a jedynie fakt zmiany pracodawcy. Organ zaznaczył ponadto, że stanowisko to potwierdza udzielenie przez WZMiUW w Likwidacji kompletnej odpowiedzi na wniosek Z. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. właściwy w tych sprawach jest Naczelny Sąd Administracyjny. Na wstępie należy wskazać, że spór kompetencyjny powstaje wówczas, gdy różne organy administracji publicznej uznają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub gdy każdy z nich uważa się za niewłaściwy (spór negatywny). Spór taki może powstać wyłącznie na tle konkretnej sprawy, a więc takiej, w której da się określić konkretnego adresata i konkretne okoliczności. W praktyce oznacza to, że spory kompetencyjne i spory o właściwość mogą powstać przede wszystkim na tle spraw rozstrzyganych w formach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., a nie tylko w formie decyzji administracyjnej. Artykuł 4 p.p.s.a. będzie miał zatem zastosowanie także w sprawach załatwionych w formie aktów i czynności (por. J. Drachal, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, R. Hauser, M. Wierzbowski [red]. Warszawa 2017, s. 96). Spór, objęty wnioskiem stanowiącym przedmiot niniejszego postępowania, powstał w ramach postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Zasady postępowania w sprawie o udostępnienie informacji publicznej zostały określone przede wszystkim w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330, dalej jako: u.d.i.p.). Na gruncie tej ustawy można wyróżnić dwa etapy postępowania o zróżnicowanym charakterze. Pierwszy z nich kończy się bądź udostępnieniem żądanej przez wnioskodawcę informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej, udzieleniem informacji o niepublicznym charakterze informacji bądź informacją o braku żądanych danych. Odmiennie zaś przedstawia się sytuacja, gdy w sprawie istnieją przesłanki do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub decyzji o umorzeniu postępowania albo też jakiegokolwiek innego aktu administracyjnego. Wówczas dopiero podmiot obowiązany do udzielenia informacji publicznej wszczyna postępowanie administracyjne i na podstawie art. 16 ust. 2 u.d.i.p. jest uprawniony do właściwego zastosowania przepisów k.p.a. Krąg podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej został określony w art. 4 u.d.i.p. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 3 tej ustawy obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty będące w posiadaniu takich informacji. Oznacza to, że adresat wniosku jest obowiązany do udzielenia informacji publicznej, jeżeli ją ma, bez względu na to, czy wiąże się ona z zakresem jego kompetencji, czy też jest informacją uzyskaną od innych podmiotów. W doktrynie wskazuje się, że wobec takiego brzemienia art. 4 ust. 3 u.d.i.p. należy przyjąć, iż podmiot nieposiadający żądanych danych publicznych, do którego wpłynął wniosek, nie musi przekazywać go według właściwości na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. Obowiązku takiego nie nakładają przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie wynika to również z art. 65 k.p.a. (patrz I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016 r., s. 106). W sytuacji braku informacji publicznej podmiot do którego skierowano wniosek informuje o tym wnioskodawcę. Powiadomienie o nieposiadaniu żądanej informacji powinno zawierać dane pozwalające na ocenę rzetelności takiego twierdzenia (por. wyrok NSA z 24 listopada 2009 r., I OSK 851/09). Na takie pismo nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, ale strona może zrealizować prawo do ochrony sądowej poprzez złożenie skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania. W związku z powyższym, postępowania o udostępnienie informacji publicznej, w których postępowanie nie doszło do etapu sformalizowanego postępowania administracyjnego prowadzanego w oparciu o przepisy k.p.a., co do zasady nie będą źródłem sporów kompetencyjnych (sporów o właściwość). Nie można jednak wyłączyć zastosowania art. 4 p.p.s.a. w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej, w szczególności, w sytuacji jak w niniejszym postępowaniu, gdy jeden z podmiotów pozostających w sporze wydał zawiadomienie na podstawie 65 k.p.a. o przekazaniu sprawy według właściwości. Skoro sprawy w przedmiocie dostępu do informacji publicznej należą do właściwości sądów administracyjnych określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a to złożenie wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego (o właściwość) jest dopuszczalne. Obowiązek udostępnienia informacji publicznej przez podmiot publiczny wynika z art. 4 ust. 1 u.d.i.p., który stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Stąd też należy przyjąć, że organem właściwym do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest organ, do którego wniosek wpłynął. Załatwienie wniosku nie oznacza w każdym przypadku udzielenia żądanych przez wnioskodawcę danych. Poza tym sposobem załatwiania sprawy należy bowiem wskazać możliwość wydania decyzji administracyjnej, poinformowania o niepublicznym charakterze informacji, a w przypadku jej braku udzielenie stosownej informacji o braku posiadania danych. W rozpoznawanej sprawie wniosek Z. został skierowany do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarządu Zlewni w Warszawie, a zatem ten podmiot jest obowiązany do jego załatwienia w jednej z wymienionych wyżej form. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 i art. 15 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku.