I OW 61/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie sędzia NSA Jolanta Sikorska /spr./ sędzia del. WSA Dorota Apostolidis po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Prezydenta Miasta [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta [...] a Prezydentem Miasta [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku K.P. o przyznanie zasiłku okresowego oraz zasiłku celowego na żywność i środki czystości postanawia: wskazać Prezydenta Miasta [...], jako organ właściwy do rozpoznania wniosku

Wnioskiem z dnia 13 lutego 2017 r. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] reprezentujący Prezydenta Miasta [...] wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Miejskim Ośrodkiem Pomocy Społecznej w [...] a Miejskim Ośrodkiem Pomocy Społecznej w [...] w sprawie rozpoznania wniosku K. P. w przedmiocie przyznania zasiłku okresowego oraz zasiłku celowego na żywność i środki czystości ze wskazaniem, że organem właściwym do rozpoznania wniosku K.P. jest Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w [...]. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że w dniu 5 grudnia 2016 r. ww. złożyła wniosek o przyznanie świadczeń pomocy społecznej w postaci zasiłku okresowego i celowego na dofinansowanie do zakupu żywności i środków czystości. Z uwagi na fakt, że MOPS w [...] stwierdził na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, że K.P. posiada status osoby bezdomnej, gdyż nie zamieszkuje w lokalu o charakterze lokalu mieszkalnego, ani nie posiada zameldowania na pobyt stały, pismem z dnia 22 grudnia 2016 r. przesłał jej wniosek do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] jako właściwego do rozpatrzenia sprawy. Pismem z dnia 12 stycznia 2017 r. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] odesłał ten wniosek, gdyż nie uznał się za właściwy do rozpatrzenia sprawy. Wskazał, iż w jego ocenie wnioskodawczyni nie posiada statusu osoby bezdomnej, ponieważ posiada miejsce zamieszkania w [...] w Hotelu przy S. w [...]-[...] przy ul. Z. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] uznał, że lokal, który zajmuje K.P., ma charakter lokalu mieszkalnego, ponieważ zaspakajane są w nim wszystkie potrzeby mieszkaniowe. MOPS w [...] podkreślił, że K.P. zamieszkuje w Hotelu od 14 lat i w 2014 roku, na podstawie tego samego stanu faktycznego, Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] uznał się właściwym do rozpatrzenia sprawy ww. i przyznał jej pomoc w formie specjalnego zasiłku celowego z przeznaczeniem na częściowe pokrycie opłaty hotelowej. W sytuacji socjalnobytowej K.P. od 2014 roku nie zmieniło się nic co mogłoby być podstawą uznania, że [...] są gminą właściwą do rozpatrzenia sprawy. W ocenie wnioskodawcy, K.P. posiada status osoby bezdomnej i właściwość miejscowa organu powinna być ustalona w oparciu o przepis art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, a nie w oparciu o 101 ust. 1 ustawy, który mówi o miejscu zamieszkania. Zdaniem MOPS w [...], K.P. jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej. Nie zamieszkuje bowiem w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego i nie jest także zameldowana na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych. K.P. nieprzerwanie od czasu pobytu w Hotelu w [...] posiada status osoby bezdomnej. W 2014 roku, gdy Ośrodek w [...] uznał swoją właściwość, lokal był wyposażony w aneks kuchenny i znajdowała się w nim łazienka. Podany przez Ośrodek w [...] fakt, że Hotel jest w stanie likwidacji, nie przesądza o zmianie jego przeznaczenia jako miejsca do krótkotrwałego pobytu. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że K.P. przebywa w Hotelu, a zatem w lokalu o charakterze niemieszkalnym, a ostatnie miejsce zameldowania posiadała na terenie gminy [...]. Wnioskodawca podniósł, że lokalem mieszkalnym nie jest pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. A zatem z zakresu tego pojęcia ustawodawca wyłączył pomieszczenia, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Wskazał, że ustawa o pomocy społecznej reguluje jednoznacznie kwestie właściwości miejscowej gminy w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, a w stosunku do osób bezdomnych, na podstawie art. 101 ust. 2 tej ustawy. Zdaniem wnioskodawcy, okoliczności w postaci zamiaru osiedlenia się na terenie [...], oczekiwania na lokal z zasobów gminy [...], zamiaru leczenia u lekarzy w [...], fakt rejestracji w PUP [...], w aktualnym stanie faktycznym i prawnym nie mają znaczenia, ponieważ K. P. przebywa w lokalu o charakterze niemieszkalnym, a zatem posiada status osoby bezdomnej w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej, w związku z powyższym, zgodnie z dyspozycją art. 101 ust. 2 cytowanej ustawy, do załatwienia sprawy właściwa jest gmina jej ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały, to jest [...]. W odpowiedzi na wniosek Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] reprezentujący Burmistrza Miasta [...] podał, że w obecnym stanie faktycznym brak jest podstaw do uznania K.P. za osobę bezdomną, a tym samym do uznania się właściwym do rozpatrzenia sprawy. Pojęcie lokalu mieszkalnego definiuje art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy, co podkreśla również MOPS w [...]. Zgodnie z ustawą, przez lokal mieszkalny rozumie się lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki. W rozumieniu ustawy nie jest lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Budynek, w którym zamieszkuje K.P., jest hotelem, ale nie służy do celów turystycznych ani wypoczynkowych. Z ustaleń wynika, iż K.P. zamieszkuje w nim od wielu lat i zaspokaja tam wszystkie potrzeby życiowe (posiada pokój z aneksem kuchennym, łazienkę). Skoro K.P. mieszka w ww. lokalu od ok. 15 lat, lokal ten nie jest również pomieszczeniem przeznaczonym do krótkotrwałego pobytu. W ocenie MOPS-u w [...] lokal, w którym zamieszkuje K.P., ma charakter lokalu mieszkalnego, wobec powyższego nie można uznać ww. za osobę bezdomną. W roku 2014 r. K.P. dobrowolnie wymeldowała się z domu rodzinnego w miejscowości [...], informując organ meldunkowy, że jej centrum życiowe od wielu lat znajduje się w miejscowości [...]. Tam przez wiele lat pracowała, tam ma wszystkie swoje sprawy i siedlisko życiowe i z miejscowością [...] wiąże swoje przyszłe plany życiowe. Poinformowała MOPS w [...], że znalazła się w trudnej sytuacji życiowej i poprosiła o udzielenie pomocy na uporządkowanie sytuacji życiowej w miejscowości [...]. Oświadczyła, że chcą ją tam wykwaterować z mieszkania, gdzie nie jest zameldowana na pobyt stały i będzie ubiegać się o lokal socjalny. Podała, że pieniądze są potrzebne na zapłacenie należności czynszowych za lokal, w którym obecnie mieszka. Podkreślono, że MOPS w [...] w 2014 r. również przyznał zasiłek celowy. Lokal, w którym obecnie zamieszkuje K.P., od wielu lat służy wyłącznie celom mieszkaniowym. Nie można więc mówić o bezdomności K.P. Utrwalone i wieloletnie orzecznictwo sądowe w sposób jednoznaczny odnosi się do definicji miejsca zamieszkania. Obowiązuje zasada przyjęta w art. 25 Kodeksu Cywilnego. W konkretnym przypadku zachowanie K.P. jednoznacznie wskazuje, że świadomie wybrała ona [...] jako miejsce zamieszkania. Tam jest jej centrum życiowe. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.) dalej P.p.s.a., z zastrzeżeniem art. 22 § 1 K.p.a., sądy administracyjne rozpoznają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej, przy czym właściwy w tych sprawach jest Naczelny Sąd Administracyjny (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) lub też każdy z tych organów uważa się za niewłaściwy (spór negatywny). W niniejszej sprawie mamy do czynienia z tym drugim przypadkiem. Przedmiotem sporu o właściwość miejscową pomiędzy Prezydentem Miasta [...] a Prezydentem Miasta [...] jest ustalenie organu właściwego do wydania decyzji w przedmiocie wniosku K.P. w sprawie przyznania zasiłku okresowego oraz zasiłku celowego na zakup żywności i środki czystości. Zgodnie z art. 101 ust 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 930), dalej u.p.s., właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, jednakże w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. Przepis art. 6 pkt 8 u.p.s. definiuje na użytek tej ustawy pojęcie osoby bezdomnej. Za taką uznaje się osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. K.P. w chwili składania wniosku o przyznanie pomocy przebywała i nadal przebywa w [...] przy ul. Z. w budynku - hotelu należącym do SP S. Hotel ten nie służy do celów turystycznych lub wypoczynkowych, a zamieszkują w nim pracownicy i byli pracownicy szpitala. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego lokal, w którym przebywa K.P., wraz z pomieszczeniami przynależnymi, może spełniać kryteria lokalu, o jakim mowa w art. 2 pkt 4) ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy (...) (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 1610), gdyż przeznaczony jest na pobyt ludzi, a pobyt trwający prawie 14 lat, na dodatek z możliwością przedłużenia, jako że nie wskazano kryteriów przedłużenia, trudno nazwać krótkotrwałym, zwłaszcza, że budynek nie ma charakteru wypoczynkowego czy turystycznego, o jakim mowa w tym przepisie, wykluczonego z definicji lokalu. W związku z tym na podstawie art. 101 ust. 1 u.p.s. organem właściwym w sprawie wniosku K.P. o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej powinien być Prezydent Miasta [...] według zasady, że o właściwości miejscowej organów gminy decyduje miejsce zamieszkania strony. Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania", co oznacza, że należy je rozumieć zgodnie z ogólną definicją tego terminu zawartą w przepisach Kodeksu Cywilnego, który w art. 25 stanowi, że miejscem zamieszkania jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu, przy czym ustalenie tego zamiaru winno być oparte o kryteria zobiektywizowane (postanowienie NSA z 14 maja 2009 r., I OW 23/09). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na ześrodkowaniu swej aktywności życiowej w określonej miejscowości, co w niniejszej sprawie jednoznacznie wskazuje na [...]. Powyższe okoliczności wykluczają uznanie K.P. za osobę bezdomną. Z tego względu, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.