I OW 52/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta Lublina o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Miastem Lublin a Powiatem Koneckim w przedmiocie wskazania organu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletnich D. i J.P. umieszczonych w rodzinie zastępczej pełniącej funkcję pogotowia rodzinnego postanawia: wskazać Miasto Lublin jako organ właściwy w sprawie.

Wnioskiem z dnia 14 listopada 2024 r. Prezydent Miasta Lublina działający w imieniu Miasta Lublina wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy tym organem a Starostą Powiatu Koneckiego w przedmiocie wskazania organu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletnich D. i J.P. umieszczonych w rodzinie zastępczej pełniącej funkcję pogotowia rodzinnego. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że w dniu 8 stycznia 2025 r. w Wojewódzkim Szpitalu [...] w Lublinie, W.P. urodziła dwoje dzieci – płci męskiej i żeńskiej. W dniu 9 stycznia 2025 r. matka dzieci, na własne żądanie, opuściła szpital oświadczając, że będzie odwiedzała dzieci oraz, że będzie utrzymywała z nimi kontakt. Pismem z dnia 10 lutego 2025 r. Sąd Rejonowy w Końskich III Wydział Rodzinny i Nieletnich wystąpił do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie (dalej "PCPR") w Końskich o wskazanie rodziny zastępczej zawodowej pełniącej funkcję pogotowania rodzinnego dla małoletnich dzieci celem zabezpieczenia. Pismem z dnia 12 lutego 2025 r. PCPR w Końskich przekazało wskazane pismo zgodnie z właściwością do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Lublinie. W piśmie PCPR w Końskich powołało się na art. 191 ust. 8 pkt 2 w zw. z art. 191 ust. 13 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. z 2025 r., poz. 49, dalej "u.p.z."), tj. wskazało, że małoletnie dzieci zostały pozostawione w szpitalu w Lublinie bezpośrednio po ich urodzeniu. W ocenie wnioskodawcy, w niniejszej sprawie nie doszło do porzucenia dzieci, bowiem ich matka nie złożyła oświadczenia o zrzeczeniu się praw do nich. Organ wskazał, że skoro dzieci zameldowane są na terenie powiatu koneckiego, to wyłączona jest możliwość zastosowania normy wynikającej z art. 191 ust. 8 pkt 2 u.p.z. z uwagi na fakt, że do porzucenia dzieci de facto nie doszło. Wnioskodawca podkreślił również, że matka małoletnich mogła doświadczyć stresu pourazowego związanego z narodzinami dzieci co spowodowało pozostawienie ich w szpitalu. W oparciu o powyższe, zdaniem wnioskodawcy w niniejszej sprawie zastosowanie znajdzie art. 191 ust. 8 pkt 1 w zw. z art. 191 ust. 12 u.p.z., a tym samym organem właściwym winno być Miasto Lublin. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu Starosta Powiatu Koneckiego wniósł o wskazanie, że organem właściwym do rozpoznania wniosku jest Miasto Lublin. W uzasadnieniu organ podniósł, że w rozpoznawanej sprawie znajdzie zastosowanie art. 191 ust. 8 pkt 2 u.p.z., który przewiduje, że przepisów ust. 1 nie stosuje się w przypadku dzieci pozostawionych bezpośrednio po urodzeniu lub dzieci, których tożsamość rodziców jest nieznana. Wbrew twierdzeniom wnioskodawcy, złożenie przez matkę oświadczenia o zrzeczeniu się praw do dzieci nie jest warunkiem uznania ich za porzucone. Opuszczenie przez nią szpitala następnego dnia po porodzie i brak kontaktu z dziećmi lub placówką, w której je pozostawiono lub PCPR przez okres co najmniej 3 miesięcy jaki upłynął od dnia 9 stycznia 2025 r. jasno świadczy o ich porzuceniu. W ocenie organu, spekulacje wnioskodawcy dotyczące rzekomych przeszkód natury finansowej lub zdrowotnej nie znajdują żadnego oparcia w materiale dowodowym sprawy. Kwestie właściwości sądu opiekuńczego nie mają również związku ze sprawą i nic nie wskazuje, aby były badane przez Sąd Rejonowy w Końskich przed zwróceniem się z pismem do PCPR w Końskich. Ponadto w przypadkach nagłych sąd opiekuńczy wydaje z urzędu wszelkie potrzebne zarządzenia nawet w stosunku do osób, które nie podlegają jego właściwości miejscowej (art. 568 § 2 k.p.c.), a taka sytuacja miała miejsce wobec trwającego już ok. miesiąca (a finalnie o wiele dłużej), a więc długotrwałego pobytu noworodków w szpitalu bez kontaktu z osobą zobowiązaną do opieki, czyli ich matką. Z okoliczności sprawy wynika, że Sąd Rejonowy zajął się kwestią opieki nad dziećmi na skutek telefonicznej interwencji szpitala, traktując ją jako pilny przypadek, z czego nie należy wyprowadzać wniosku o właściwości miejscowej regulowanej w przepisach wskazanych przez wnioskodawcę. Organ podniósł również, że z pism Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. z dnia 17 lutego 2025 r. oraz z dnia 7 kwietnia 2025 r. wynika, że matka dzieci od sierpnia 2024 r. nie zamieszkiwała na tym terenie, a więc dzieci urodzone ok. 5 miesięcy później nie mogły mieć miejsca zamieszkania na tym terenie (potwierdzone przez R.P. – matkę W.P.). W ocenie organu nie da się zatem ustalić właściwości na podstawie tego kryterium, zaś poród w szpitalu w Lublinie uzasadnia wniosek o uprzednim pobycie matki noworodków na terenie tego miasta. W przypadku dzieci porzuconych w Lublinie bezpośrednio po ich urodzeniu i braku kontaktu z matką, nie można również mówić o ich zameldowaniu na pobyt stały na obszarze działania PCPR w Końskich. Dlatego też, w ocenie Starosty Powiatu Koneckiego, właściwość powiatu zobowiązanego do pokrywania kosztów utrzymania dzieci porzuconych należy ustalić na podstawie art. 191 ust. 13 u.p.z. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga sprawy o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór kompetencyjny lub spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Zgodnie z art. 191 ust. 16 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość powiatów oraz gmin obowiązanych do ponoszenia wydatków, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a. spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego rozstrzyga wspólny dla nich organ wyższego stopnia, a w razie braku takiego organu - sąd administracyjny. W rozpoznawanej sprawie pozostające w sporze organy nie mają wspólnego organu wyższego stopnia (§ 1 pkt 3 lit. c i § 1 pkt 13 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych, Dz. U. Nr 198, poz. 1925). Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny jest właściwy do rozstrzygnięcia przedstawionego sporu. Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w niniejszej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość między Miastem Lublin i Powiatem Koneckim, gdyż żadna z tych jednostek samorządu powiatowego uznaje się za niewłaściwą do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletnich umieszczonych w rodzinie zastępczej pełniącej funkcję pogotowia rodzinnego. Wskazania wymaga, że zasady finansowania rodzin i systemu pieczy zastępczej umieszczone zostały w dziale VII ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu i systemie pieczy zastępczej. Przepis art. 191 wskazanej ustawy stanowi, że powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej ponosi wydatki na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej albo rodzinnym domu dziecka. Jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały. Jeżeli nie można ustalić miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej. Powiat, na terenie którego funkcjonują mogące przyjąć dziecko rodzina zastępcza, rodzinny dom dziecka lub placówka opiekuńczo-wychowawcza, zawiera z powiatem, o którym mowa w ust. 1-4, porozumienie w sprawie przyjęcia dziecka oraz warunków jego pobytu i wysokości wydatków, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2 (ust. 5). Z powołanej regulacji wynika, że podstawową zasadą ustalenia właściwości miejscowej powiatu właściwego do ponoszenia kosztów pobytu dziecka w rodzinie zastępczej jest miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej. W dalszej kolejności, w braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania dziecka będzie to powiat ostatniego zameldowania na pobyt stały a w przypadku braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania jak też zameldowania będzie to powiat właściwy ze względu na siedzibę sądu orzekającego o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej. Powyższe zasady nie mają jednakże zastosowania w przypadku: umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej pełniącej funkcję pogotowia rodzinnego lub placówce opiekuńczo-wychowawczej typu interwencyjnego, a także pozostawienia dziecka bezpośrednio po urodzeniu lub dziecka, których tożsamość rodziców jest nieznana. W drugim z tych przypadków zobowiązanym do ponoszenia wydatków na dziecko pozostawione bezpośrednio po urodzeniu lub na dziecko, którego tożsamość rodziców jest nieznana, umieszczone w rodzinie zastępczej zawodowej, rodzinie zastępczej niezawodowej, rodzinnym domu dziecka, placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej albo interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym, jest powiat właściwy ze względu na miejsce pozostawienia dziecka. Z akt rozpoznawanej sprawy niespornie wynika, że D.P. i J.P. urodzeni w dniu [...] 2025 r. w Lublinie zostali pozostawieni przez matkę, zaraz po porodzie, w Wojewódzkim Szpitalu [...] w Lublinie. W ustawie o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej nie zdefiniowano pojęcia "pozostawienie dziecka", jednakże taka regulacja nie wyklucza, że miejscem pozostawienia dziecka może być właśnie szpital, w którym dziecko bezpośrednio po urodzeniu przebywało. To miejsce, jeśli było miejscem "pozostawienia", przesądzać będzie o właściwości powiatu zobowiązanego (zob. postanowienie NSA z dnia 22 grudnia 2015 r., sygn. akt I OW 203/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodzić się należy ze Starostą Powiatu Koneckiego, że okoliczności niniejszej sprawy wypełniają hipotezę normy określonej w art. 191 ust. 8 pkt 2 u.p.z. Dla jej odczytania istotne znaczenie mają dwa elementy: "pozostawienie dziecka" oraz dokonanie tej czynności "bezpośrednio po jego urodzeniu". W doktrynie wskazuje się, iż określenie "pozostawienie" nosi w sobie również elementy podmiotowe, wyrażające się wolę opuszczenia, zostawienia samemu sobie (zob. S. Nitecki, A. Wilk, Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Komentarz, WK 2016 Lex/el). Z kolei określenie "bezpośrednio" oznacza "w chwili następującej po czymś lub poprzedzającej coś", "krótko przed czymś/kimś lub krótko po czymś/kimś" i jest terminem węższym niż np. termin "bez zbędnej zwłoki" czy nawet "niezwłocznie". Wyczerpanie zatem dyspozycji art. 191 ust. 8 pkt 2 u.p.z. wymaga, aby dziecko zostało pozostawione przez rodziców najwcześniej jak to było obiektywnie możliwe (zob. postanowienie NSA z dnia 9 marca 2017 r., sygn. akt I OW 231/16). Jak wynika z akt niniejszej sprawy, matka dziecka – W.P. dzień po porodzie, który nastąpił w dniu [...] 2025 r., pozostawiła dzieci w Wojewódzkim Szpitalu [...] w Lublinie. Nie można zgodzić się z wnioskodawcą, że w istocie nie doszło do porzucenia dzieci. Nie ulega bowiem wątpliwości, że ich matka, po opuszczeniu szpitala w dniu [...] 2025 r. ani razu nie odwiedziła dzieci, nie kontaktowała się ani z pracownikami szpitala ani z PCPR czy to w Lublinie czy w powiecie koneckim. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia pozostaje również treść oświadczenia matki dzieci dotyczącego odwiedzania dzieci i utrzymywania z nimi kontaktu. Wskazać bowiem należy, że omawiany przepis nie przewiduje wymogu składania oświadczenia co do dalszych losów dziecka. Dyspozycją tego przepisu nie są objęte również zamiary osoby porzucającej dziecko co do jego dalszego losu. Nie są również trafne spostrzeżenia Prezydenta Miasta Lublina o zameldowaniu dzieci na terenie powiatu koneckiego. Z akt sprawy, a tym bardziej jak twierdzi Prezydent Miasta Lublina - z aktów urodzenia dzieci - nie wynika, że są one zameldowane na terenie powiatu koneckiego. Z aktu tego wynika jedynie miejsce jego sporządzenia (Lublin). Z uwagi na powyższe, właściwość miejscową w sprawie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletnich umieszczonych w rodzinie zastępczej pełniącej funkcję pogotowia rodzinnego należało w tym przypadku ustalić, zgodnie z dyspozycją art. 191 ust. 13 u.p.z., a więc właściwym miejscowo był w tej sprawie powiat na terenie którego miało miejsce pozostawienie dziecka, tj. Miasto Lublin. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.