I OW 49/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku powiatu l. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy powiatem l. a powiatem b. w przedmiocie wskazania organu właściwego do ponoszenia wydatków na utrzymanie dziecka W.M. w placówce opiekuńczo-wychowawczej postanawia: wskazać powiat b. jako właściwy w sprawie.

Pismem z 7 marca 2025 r. Starosta L.– reprezentujący powiat l. (dalej także: "wnioskodawca") – złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość z powiatem b. w przedmiocie wskazania organu właściwego do ponoszenia wydatków na utrzymanie dziecka W.M. w placówce opiekuńczo-wychowawczej. Wnioskodawca wskazał, że powiatem właściwym do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej, co w przypadku małoletniego pozostającego pod władzą rodzicielską oznacza, że miejscem jego zamieszkania jest miejsce zamieszkania rodziców bądź tego z rodziców który bezpośrednio sprawuje opiekę nad dzieckiem. W ocenie wnioskodawcy bezpośrednio przed umieszczeniem w pieczy zastępczej małoletni zamieszkiwał wraz z rodzicami na obszarze powiatu b. W odpowiedzi na wniosek Starosta B. – reprezentujący powiat b. – wniósł o wskazanie powiatu l. jako właściwego w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "ppsa") sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, nie mającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny – art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 ppsa. Żaden z organów pozostających w sporze nie uznaje się za właściwy w sprawie, a zatem zaistniały spór o właściwość ma charakter negatywny. Zgodnie z art. 191 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2025 r. poz. 49, dalej: "upz"), wydatki na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej ponosi powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej (ust. 1 pkt 1-3). Jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały (ust. 2). Jeżeli nie można ustalić miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej (ust. 3). Stosownie do art. 191 ust. 16 upz w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość powiatów oraz gmin obowiązanych do ponoszenia wydatków, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy kpa. Powyższe oznacza, że sprawa niniejsza jest sprawą administracyjną, a zatem zaistniał spór o właściwość między organami administracji publicznej, który może podlegać rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny. Stosownie do art. 191 ust. 1 upz w pierwszej kolejności należy podjąć próbę ustalenia miejsca zamieszkania dziecka przed jego umieszczeniem w pieczy zastępczej. Przez umieszczenie w pieczy zastępczej należy rozumieć wydanie orzeczenia sądu w tym przedmiocie (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2022 r. sygn. akt I OW 100/22). W rozpoznawanej sprawie nastąpiło to 19 grudnia 2024 r. – zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w B. sygn. akt III Nsm 283/24 – a zatem dla ustalenia właściwości organu istotne jest miejsce zamieszkania małoletnich przed 19 grudnia 2024 r. Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". Dlatego też, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, należy uwzględnić regulację zawartą w przepisach ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2024 r. poz. 1061 ze zm. dalej: "kc"). Miejscem zamieszkania osoby fizycznej, zgodnie z art. 25 kc jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska, lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej (art. 26 § 1 kc). Jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa (art. 26 § 2 kc). Z akt sprawy wynika, że małoletnia wraz z matką zamieszkiwały stale na terenie powiatu b. w miejscowości S. gdzie matka małoletniej – A.M-L. – zamieszkiwała od osiemnastego roku życia (notatki z 30 grudnia 2024 r., 10 i 22 stycznia 2025 r., oświadczenie P.C. z 27 grudnia 2024 r.). W okresie od 6 października 2024 r. do 27 grudnia 2024 r. wymieniona wraz z małoletnią zamieszkiwały w mieszkaniu kuzynki, w gminie W., powiat l., pobyt ten miał jednak charakter tymczasowy i związany był z koniecznością opuszczenia mieszkania w S., w związku z nieprzedłużeniem umowy najmu oraz konflikt z mężem – który nadal zamieszkuje w gminie W. (ibidem). A.M-L. zamierza następnie szukać mieszkania do wynajęcia w D. (notatka z 10 stycznia 2025 r.). W opisanej sytuacji nie można uznać, aby matka małoletniej i zarazem ona sama miała miejsce zamieszkania na terenie powiatu b. bądź powiatu l. Wymieniona na ponad trzy miesiące przed umieszczeniem dziecka w pieczy zastępczej opuściła mieszkanie w gminie B. i jak wynika z akt sprawy, nie zamierza do niego wracać, a zatem stan ten ma charakter trwały. Jednocześnie jednak z akt sprawy wynika, że pobyt wymienionej w gminie W. miał charakter tymczasowy i doraźny, a zatem także ten adres nie może zostać uznany za miejsce zamieszkania. Tym samym skoro na podstawie akt nie da się ustalić miejsca zamieszkania małoletniej, zastosowanie znajduje art. 191 ust. 1 pkt 2 upz, zgodnie z którym właściwość miejscową powiatu należy ustalić według ostatniego miejsca zameldowania dziecka na pobyt stały. Z informacji z systemu PESEL wynika, że małoletnia jest zameldowana na pobyt stały pod adresem: (...). Miejscowość ta znajduje się na obszarze powiatu b. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ppsa w zw. z art. 4 ppsa postanowił jak w sentencji.