I OW 40/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta Ełk o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Ełk a Wójtem Gminy L. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku K. D. – opiekuna całkowicie ubezwłasnowolnionej B. K. – o umieszczenie w domu pomocy społecznej postanawia: wskazać Prezydenta Miasta Ełk jako organ właściwy w sprawie.

Pismem z 24 lutego 2025 r. Prezydent Miasta Ełk (dalej: "wnioskodawca"), złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość z Wójtem Gminy L. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku K. D. – opiekuna całkowicie ubezwłasnowolnionej B. K. – o umieszczenie w domu pomocy społecznej. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że opiekun całkowicie ubezwłasnowolnionej zamieszkuje w miejscowości S., na obszarze gminy L., co przesądza o właściwości organu tej gminy. W odpowiedzi na wniosek Wójt Gminy L. wskazał, że opiekun nie zamieszkuje ani nigdy nie zamieszkiwał na obszarze gminy L. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. dalej: "ppsa"), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, nie mającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny – art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej: "kpa"). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 ppsa. W sprawie zaistniał negatywny spór o właściwość, albowiem oba organy uważają się za niewłaściwe do rozpoznania sprawy. Zawisła sprawa administracyjna dotyczy świadczenia z pomocy społecznej w postaci umieszczenia w domu pomocy społecznej. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2024 r., poz. 1283 ze zm., dalej: "ups") decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej wydaje organ właściwy dla tej osoby w dniu kierowania jej do domu pomocy społecznej. Właściwość miejscową organów administracji w sprawach objętych przepisami ups reguluje art. 101 tej ustawy. Zgodnie z powyższym przepisem co do zasady właściwość miejscową gminy co do zasady ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1). W przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). W przypadku osoby przebywającej w placówce zapewniającej całodobową opiekę lub domu pomocy społecznej na podstawie umowy cywilnej właściwa miejscowo jest gmina miejsca zamieszkania tej osoby sprzed rozpoczęcia pobytu w tego typu placówce lub domu (ust. 2a.). W przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki oraz w sprawach cudzoziemców i osób, którym udzielono zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub zgody na pobyt tolerowany, i cudzoziemców i osób, o których mowa w art. 5a, właściwa miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 3). Nadto, dla mieszkańca domu pomocy społecznej lub osoby korzystającej z usług rodzinnego domu pomocy właściwa jest gmina, która skierowała mieszkańca lub osobę do tej jednostki (ust. 6). Przepisy ups definiują pojęcia "miejsce zamieszkania". Dlatego też, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, należy uwzględnić regulację zawartą w przepisach ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2024 r. poz. 1061 ze zm. dalej: "kc"). Miejscem zamieszkania osoby fizycznej, zgodnie z art. 25 kc jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Na miejsce zamieszkania w rozumieniu art. 25 kc składają się zatem łącznie dwa elementy: przebywanie w sensie fizycznym w danej miejscowości (corpus) i wola pobytu (animus). Zgodnie natomiast z art. 27 kc, miejscem zamieszkania osoby pozostającej pod opieką jest miejsce zamieszkania opiekuna. W realiach rozpoznawanej sprawy oznacza to, że miejscem zamieszkania B. K. – jest miejsce zamieszkania jej opiekuna – K. D. Wnioskodawca wywodzi na podstawie zaświadczenia z Sądu Rejonowego w O. oraz z faktu, że wniosek o umieszczenie w domu pomocy społecznej został złożony właśnie do tego sądu, że miejsce zamieszkania opiekuna znajduje się w miejscowości S. Z akt sprawy wynika jednak, że K. D. nie zamieszkuje ani nigdy nie zamieszkiwał w miejscowości S., a adres w tej miejscowości podał wyłącznie do korespondencji, albowiem od lat zamieszkuje za granicą (notatka urzędowa z 5 lutego 2025 r., informacja z Posterunku Policji w L. 16 lutego 2025 r., notatka urzędowa pracownika socjalnego z 18 lutego 2025 r.). W takiej sytuacji, wobec braku zarówno fizycznego przebywania w miejscowości S., jak również woli przebywania w tej miejscowości nie można uznać, aby tam właśnie znajdowało się miejsce zamieszkania opiekuna. Z akt sprawy wynika, że opiekun nie posiada miejsca zamieszkania na terenie Rzeczypospolitej Polskiej. Wobec powyższego nie można ustalić właściwości organu na podstawie art. 101 ust. 1 ups. Zarazem nie ma także podstawy do ustalenia właściwości miejscowej na podstawie art. 101 ust. 2-3 bądź 6 ups. B. K. nie jest bowiem osobą bezdomną, co uzasadniałoby zastosowanie art. 101 ust. 2 ups, ani mieszkanką placówki zapewniającej całodobową opiekę bądź domu pomocy społecznej na podstawie umowy cywilnej lub decyzji, co uzasadniałoby zastosowanie ust. 2a bądź ust. 6 powyższego przepisu. Wobec braku możliwości ustalenia właściwości miejscowej na podstawie art. 101 ups, należy odwołać się do zasad ogólnych, określonych w przepisach kpa, odwołanie do których znajduje się w art. 14 ups. Stosownie zatem do art. 21 § 1 pkt 3 kpa, właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się: według miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, a w braku zamieszkania w kraju – według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron, jeżeli żadna ze stron nie ma w kraju zamieszkania (siedziby) lub pobytu – według miejsca ostatniego ich zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju. Opiekun nie ma miejsca zamieszkania ani pobytu na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej, na podstawie akt sprawy nie da się również ustalić jego ostatniego zamieszkania lub pobytu w kraju. Wbrew stanowisku Wójta Gminy L., informacja z systemu PESEL zawiera wyłącznie dane co do miejsca ostatniego zameldowania opiekuna, a nie jego zamieszkania – w rozumieniu art. 25 kc. Z treści wniosku wynika jednak, że osoba której ma być przyznane świadczenie z pomocy społecznej – B. K. – zamieszkuje na terenie gminy Ełk, co nie było w sprawie kwestionowane. W przedstawionych okolicznościach na podstawie akt sprawy możliwe jest ustalenie miejsca zamieszkania jednej ze stron (uczestnika) postępowania administracyjnego, a zatem właściwość organu należy ustalić na podstawie art. 21 § 1 pkt 3 kpa. Wobec powyższego na podstawie art. 14 ups w zw. z art. 21 § 1 pkt 3 kpa organem właściwym w sprawie jest Prezydent Miasta Ełk i dlatego na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ppsa w zw. z art. 4 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny postanowił jak w sentencji.