I OW 32/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 września 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza G. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem G. a Prezydentem Miasta Łodzi i Wójtem Gminy P. M. w przedmiocie wskazania podmiotu właściwego do rozpoznania wniosku J. K. w przedmiocie skierowania do domu pomocy społecznej postanawia: odrzucić wniosek.

Burmistrz G. zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość w sprawie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku J. K. w przedmiocie skierowania do domu pomocy społecznej. Jako organy uczestniczące w sporze wskazał Prezydenta Miasta Ł. oraz Wójta Gminy P. M.. W uzasadnieniu wniosku Burmistrz G. wyjaśnił, że [...]. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w G. wpłynęła z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. dokumentacja dotycząca skierowania do domu pomocy społecznej J. K. , przebywającego w Zakładzie Opiekuńczo - Leczniczym w G. od dnia [...]r. Przez cały czas prowadzonego postępowania J. K. uważany był za mieszkańca Ł. zameldowanego w tym mieście przy ul. [...]. Ostatecznie Dyrekcja MOPS w Ł. przesłała całość dokumentacji do MOPS w G. , wywodząc, że miejscem zamieszkania J. K. jest G. z uwagi na pobyt w ZOL. Właściwość organu określa art. 101 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym ustala się ją wg miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, a w przypadku osoby bezdomnej, wg. ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały. Ustawa o pomocy społecznej nie zawiera definicji miejsca zamieszkania, a tym samym należy odwołać się do art. 25 k.c, zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Zdaniem Burmistrza G. miejscem zamieszkania J. K. jest Ł. . Burmistrz G. wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozstrzygało już wcześniej sprawy kompetencyjne pomiędzy stronami, podzielając w pełni stanowisko wnioskodawcy. W tej sytuacji wystąpił on o rozstrzygnięcie sporu. Postanowieniem z [...]. SKO wskazało Burmistrza G. jako organ właściwy. W uzasadnieniu organ stwierdził, że pobyt w ZOL-u w G. kończy się [...]. w dacie wydania postępowania był to pobyt już zakończony. Rozstrzygnięcie sporu o właściwość wiąże wyłącznie strony postępowania i nie wyłącza możliwości przekazania sprawy wg właściwości innemu organowi, który uczestniczył w sporze. Po otrzymaniu postanowienia wnioskodawca ustalił, że J. K. po opuszczeniu ZOL-u w G. został umieszczony w Zakładzie Pielęgnacyjno - Opiekuńczym w P. M. w dniu [...]r. Uznając, że po opuszczeniu przez J. K. G. , MOPS w G. nie może wydać decyzji kierującej go do DPS, gdyż nawet gdyby uznać pobyt w G. za zamieszkanie, to nastąpiła zmiana miejsca zamieszkania, MOPS w G. odesłał dokumentację do Ł. , powołując się na fakt, że postanowienie SKO straciło aktualność. MOPS w Ł. zwrócił odesłaną dokumentację, stwierdzając że dokonane rozstrzygnięcie sporu zamyka sprawę. Z kolei MOPS w G. przekazał sprawę organowi właściwemu ze względu na pobyt klienta - GOPS w P. M. . Organ ten odesłał jednak dokumentację do Ł. , a MOPS w Ł. ponownie przesłał ją do G. . W ocenie Burmistrza G. decyzja wydana prze niego, w sytuacji, gdy J. K. nie przebywa w G. , byłaby dotknięta nieważnością. Postanowienie SKO zostało wydane w dacie, kiedy J. K. przebywał już w P. M. . Aktualnie zrezygnował on ze skierowania do DPS. Prezydent Miasta Ł. w odpowiedzi na wniosek wskazał, że J. K. jest nadal zameldowany w Ł. , jednak od [...] r. nie przebywa pod adresem zameldowania. Od [...] r. przebywał w G. , w placówce opieki całodobowej, która była jego miejscem zamieszkania. Tutaj wnioskodawca fizycznie przebywał i tutaj koncentrowały się jego sprawy życiowe. W G. korzystał ze świadczeń opieki zdrowotnej i leczenia specjalistycznego. Tutaj realizował wówczas swoje podstawowe czynności życiowe. Prezydent Miasta Ł. wyjaśnił, że z notatki pracownika socjalnego wynika, że J. K. najprawdopodobniej przebywał w G. do czasu umieszczenia w Zakładzie Pielęgnacyjno - Opiekuńczym w P. M. , czyli do dnia [...]. W związku z zaistnieniem sporu kompetencyjnego zachodzącego miedzy! Burmistrzem Miasta G. a Prezydentem Miasta Ł. dokumenty zostały w dniu [...] r. przekazane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. . W dniu [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowiło, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku jest Burmistrz Miasta G. . W przypadku J. K. nie ma znaczenia fakt, że nie przebywa on obecnie na terenie G. . Zgodnie z wolą J. K. jego miejscem zamieszkania, co podkreślało wielokrotnie w swoim uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze, było G. . Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że wybór Zakładu Opiekuńczo - Leczniczego w G. był świadomym i logicznym zamiarem J. K. , zważywszy na zamieszkanie brata w tym mieście Od [...] r. centrum życiowe strony to G. nie zaś Ł. , która była jego centrum życiowym poprzednio, ale już nie jest. W tym przypadku wola strony była ukierunkowana na zmianę miejsca zamieszkania i stanowisko wyrażone we wniosku z [...] r. jest, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. jak najbardziej wiarygodne i nie zmienia tego mechaniczne powielanie w dalszej dokumentacji adresu: Ł. , ul. [...], ani też skierowanie wniosku do Prezydenta Miasta Ł. , bowiem ten organ przyznał świadczenie w formie zasiłku stałego. Trudno zatem wywodzić, iż w tym przypadku nie nastąpiła zmiana miejsca zamieszkania, bowiem wola J. K. została jasno i wyraźnie wyartykułowana. Ponadto Prezydent Miasta Ł. podkreślił, że sprawa J. K. została zakończona ostatecznym postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. i w tym czasie wyżej wymieniony przebywał jeszcze na terenie G. . W Zakładzie Pielęgnacyjno-Opiekuńczym został umieszczony bowiem [...] r. Burmistrz G. ustosunkowując się do odpowiedzi Prezydenta Miasta Ł. wskazał, że: 1) miejscem zamieszkania J. K. jest Ł. . Jego przebywanie w ZOL-u w G. , zwanym przez uczestnika "placówką opieki całodobowej" nie oznaczało zmiany miejsca zamieszkania, gdyż ZOL jest placówką leczniczą i nie służy zamieszkiwaniu, podobnie jak szpital lub sanatorium, 2) Postanowienie SKO w Ł. nie jest wiążące dla Sądu w toczącej się sprawie i tym samym nie jest ostatecznym zakończeniem sprawy, 3) Na miejsce zamieszkania w rozumieniu art. 25 k.c. składa się łącznie: faktyczne przebywanie w danej miejscowości oraz zamiar stałego pobytu. Żaden z tych elementó aktualnie nie występuje, jeśli chodzi o G. . J. K. przebywa czasowo w placówce leczniczej w P. M. , jak również nie ubiega się skierowanie do DPS w G. . Nawet gdyby w przyszłości zmienił zdanie w tej kwestii, sam zamiar na przyszłość nie mógłby spowodować uznania G. za jego miejsce zamieszkania, 4) W opisanych okolicznościach, kiedy w sporze uczestniczą trzy podmioty, nic nie przemawia za przyjęciem właściwości Burmistrza G. , jako że czasowy pobyt J. K. w G. , nie mający cech zamieszkiwania, został zakończony. Z akt administracyjnych wynika, że Wójt Gminy P. M. przekazał akta przesłane mu z MOPS w G. do MOPS w Ł. . Wójt Gminy P. M. nie zajął stanowiska w odniesieniu do wniosku o rozstrzygniecie sporu o właściwość. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kwestie dotyczące sporów o właściwość i sporów kompetencyjnych jakie powstają między organami administracji publicznej reguluje przepis art. 22 k.p.a. (w sprawach załatwianych w drodze decyzji) oraz art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r, poz. 1302 dalej jako "p.p.s.a."). Przez spór o właściwość lub spór kompetencyjny należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia sprawy (spór pozytywny) albo gdy każdy z organów uważa się za niewłaściwy do załatwienia tej sprawy (spór negatywny). Spór taki może powstać w sprawie załatwianej przez organy administracji, należącej do spraw z zakresu administracji publicznej. Warunkiem wskazania przez Naczelny Sąd Administracyjny organu właściwego do załatwienia sprawy jest istnienie nierozstrzygniętego sporu o właściwość. Przedmiotem sprawy, której dotyczyć miał spór o właściwość zainicjowany przez Burmistrza G. było rozpoznanie wniosku J. K. o skierowanie do domu pomocy społecznej. Kwestia właściwości organu do rozpoznania tego wniosku została rozstrzygnięta postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...]. nr [...]. Postanowieniem tym wskazano Burmistrza G. jako organ właściwy do rozstrzygnięcia wniosku. Postanowienie to, będąc ostatecznym i niezaskarżalnym ani w trybie postępowania administracyjnego, ani w drodze skargi do sądu administracyjnego zakończyło stan sporu o właściwość organu, którego celem było wskazanie organu właściwego do rozpoznania wniosku J. K. o skierowanie do domu pomocy społecznej. Rozstrzygniecie sporu o właściwość wiąże organy pozostające w sporze. Wydanie decyzji przez inny organ niż wskazany w postanowieniu rozstrzygającym spór pociąga za sobą sankcję nieważności (por. B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2019. str. 188-189). Sytuacji tej nie zmienia ani przesłanie dokumentacji sprawy – wbrew wymienionemu wyżej postanowieniu - do organu pomocy społecznej w P. M. , ani wskazanie tego organu we wniosku jako uczestnika postępowania w sprawie sporu o właściwość. Rzeczą organu wskazanego postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...]. nr [...] było bowiem niezwłoczne wydanie stosownego w danych okolicznościach sprawy orzeczenia. Ocena organu wskazanego w postanowieniu, że J. K. zmienił miejsce pobytu nie spowodowała bynajmniej utraty mocy wiążącej powołanego wyżej postanowienia. Włączenie do ponownie zainicjowanego sporu kompetencyjnego organu, który nie uczestniczył w postępowaniu rozstrzygniętym ostatecznym postanowieniem właściwego organu należy uznać za niedopuszczalne. Przesądza o tym tożsamość postępowania, którego ten spór dotyczy. Nie można zaakceptować sytuacji, w której organ wskazany jako właściwy do załatwienia sprawy, nie zgadzając się z rozstrzygnięciem sporu o właściwość, podejmuje próbę podważenia ostatecznego postanowienia poprzez włączenie do sporu innego jeszcze organu. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając wniosek za niedopuszczalny odrzucił go, na podstawie art. 15§2 w związku z art. 64§3 i art. 58§1 pkt 6 p.p.s.a.