I OW 313/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.), Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik, po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy M. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy M. a Burmistrzem Z. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku L. P. o przyznanie zasiłku stałego postanawia: wskazać Wójta Gminy M. jako organ właściwy w sprawie.

Pismem z 13 października 2017 r. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M., działający z upoważnienia Wójta Gminy M., wystąpił z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Burmistrzem Z. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku L. P. o przyznanie zasiłku stałego. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że ostatnim miejscem zameldowania na pobyt stały L. P. jest miejscowość Z. ul. C. [...]. Podkreślono, że art. 101 ust. 3 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 930 ze zm., dalej jako: "u.p.s.") nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, albowiem w myśl przepisów ustawy z 10 kwietnia 1974 r. – Prawo Lokalowe dom pomocy społecznej nie jest lokalem mieszkalnym i tym samym nie można uznać za miejsce zamieszkania L. P. domu pomocy społecznej, w którym przebywa on na podstawie umowy cywilnoprawnej. Z posiadanej dokumentacji wynika, że w związku z przebytą chorobą w miejscu dotychczasowego zamieszkania nie było warunków, które pozwoliłyby mu funkcjonować nawet w przypadku zapewnienia niezbędnych usług opiekuńczych. W tych okolicznościach umieszczenie w domu pomocy społecznej na podstawie zawartej umowy było prawdopodobnie jedynym sposobem umożliwienia L. P. normalnego funkcjonowania w społeczeństwie. Wcześniej jednak, przez całe życie, mieszkał on i pracował w Z., z którymi był i jest nadal związany. To tam mieściło się jego centrum życiowe. Ponadto w wywiadzie środowiskowym oświadczył on, że po powrocie do zdrowia powróci do swojego poprzedniego miejsca zamieszkania, czyli do Z. Zgromadzone dokumenty wskazują, że L. P. nigdy nie mieszkał i nie zamierzał mieszkać na terenie Gminy M. Okoliczność, że w chwili obecnej faktycznie przebywa na jej terenie jest wynikiem jego obecnej sytuacji życiowej, na którą składa się choroba. Na terenie Gminy M. nie jest zameldowany ani na stałe ani czasowo. W świetle powyższych okoliczności należy uznać, że poza chwilowym zamieszkiwaniem od 22 grudnia 2016 r. w Domu Pomocy Społecznej w B. (dalej jako: "DPS w B.") nie istnieje żaden związek L. P. z Gminą M. W tych okolicznościach Wójt Gminy M. nie jest organem właściwym do załatwienia sprawy z podania L. P. W świetle art. 101 ust. 3 u.p.s. wskazanie organu właściwego miejscowo jest sytuacją wyjątkową i następuje wyłącznie ze względu na szczególną sytuację strony, do której jednak nie należy brak możliwości ustalenia tej właściwości w oparciu o art. 101 ust. 1-2 u.p.s. (ostatnie miejsce zameldowania oraz miejsce zamieszkania). W odpowiedzi na wniosek Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w Z., działający z upoważnienia Burmistrza Z., wniósł o wskazanie Wójta Gminy M. jako organu właściwego w sprawie. W uzasadnieniu podniesiono, że L. P. z uwagi na zły stan zdrowia i brak możliwości samodzielnego funkcjonowania w środowisku został umieszczony przez rodzinę w DPS w B. W dniu 24 kwietnia 2017 r. w/w złożył wniosek do Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności we W. o ustalenie stopnia niepełnosprawności. Posiedzenie odbyło się 22 czerwca 2017 r. L. P. został zaliczony do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym, a orzeczenie wydano na czas określony do 30 czerwca 2018 r. W związku ze znacznym stopniem niepełnosprawności nabył uprawnienia do otrzymywania zasiłku pielęgnacyjnego oraz zasiłku stałego. W dniu 13 lipca 2017 r. złożył w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w M. (dalej jako: "GOPS w M.") wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego. Natomiast do Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. (dalej jako" OPS w Z.") wpłynęło podanie o przyznanie zasiłku stałego. Z dokumentacji L. P. wynika, że ma on ostatnie zameldowanie na pobyt stały w Z. przy ul. C. [...] Jak ustalono, nie jest to jednak miejsce jego zamieszkania. Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia zamieszkania, należy ją rozumieć zgodnie z ogólną definicją tego terminu, zawartą w Kodeksie Cywilnym, który w art. 25 stanowi, że miejscem zamieszkania osoby jest miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem pobytu stałego. Z posiadanych informacji wynika, że w miejscu zameldowania L. P. nie ma warunków, które umożliwiłyby mu prawidłowe funkcjonowanie. Wymaga on stałych rehabilitacji, opieki osoby drugiej w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Z wniosku Kierownika GOPS w M. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość wynika, że L. P. oświadczył w wywiadzie, że po powrocie do zdrowia powróci do swojego miejsca ostatniego zamieszkania, tj. do Z. Jednakże z wywiadu przeprowadzonego 11 sierpnia 2017 r. przez pracownika socjalnego DPS w B. nie wynika, aby w/w zamierzał powrócić do Z. – nie ma oświadczenia w tej sprawie. Zgodnie z art. 101 ust. 1-3 u.p.s. w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie w sprawach niecierpiących zwłoki właściwa miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie. W myśl zaś art. 101 ust. 7 u.p.s. gmina właściwa ze względu na miejsce zamieszkania albo na ostatnie miejsce zameldowania na pobyt stały jest obowiązana do zwrotu wydatków gminie, która przyznała świadczenie w miejscu pobytu. Z uwagi na przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego przez GOPS w M. oraz powyższe, uznano, że gminą właściwą do przyznania zasiłku stałego jest GOPS w M., a OPS w Z. z uwagi na ostatnie miejsce zameldowania, obowiązany jest do zwrotu wydatków gminie, która przyznała świadczenie w miejscu aktualnego pobytu L. P. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, nie mającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). Właściwość miejscową gminy zobowiązanej do rozpoznania sprawy dotyczącej świadczenia z pomocy społecznej, zgodnie z art. 101 ust. 1 u.p.s., ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Od tej zasady przewidziano wyjątek w odniesieniu do osób bezdomnych, wobec których, w myśl art. 101 ust. 2 u.p.s., właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały. Jednakże w niniejszej sprawie taka sytuacja nie ma miejsca, albowiem L. P. nie jest osobą bezdomną, gdyż nie spełnia przesłanek przewidzianych w art. 6 pkt 8 u.p.s. Zgodnie z tym przepisem bezdomnym jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Lokalem mieszkalnym – w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 1610 ze zm.) – jest lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a więc również lokal w domu pomocy społecznej, jak i w zakładzie opiekuńczym (postanowienia NSA z: 2 lutego 2012 r., I OW 188/11; 24. października 2013 r., I OW 157/13; 14 lutego 2017 r., I OW 207/16). Tego rodzaju lokal służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych i opiekuńczych, a przebywanie w nim nie może być traktowane jedynie jako krótkotrwały pobyt osób w rozumieniu ustawy o ochronie praw lokatorów. Spełnia on społecznie bowiem inną rolę niż internaty, bursy, pensjonaty czy hotele – nie służy celom turystycznym lub wypoczynkowym (postanowienie NSA z 11 sierpnia 2017 r., I OW 111/17). Podkreślić również należy, że ustawa o pomocy społecznej stanowiąc w art. 101 ust. 1, że właściwość miejscową gmin w sprawach z zakresu pomocy społecznej ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, nie zawiera legalnej definicji "miejsca zamieszkania". Z tego powodu zastosowanie w tym zakresie znajdują przepisy Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 25 k.c. przez miejsce zamieszkania osoby fizycznej rozumie się miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że o uznaniu konkretnej miejscowości za miejsce zamieszkania danej osoby decyduje takie przebywanie na jej terenie, które posiada cechy założenia tam aktualnego ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów. Zatem o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Przesłanki te muszą wystąpić łącznie. O ile ustalenie pierwszej przesłanki na ogół nie nastręcza trudności, o tyle przy ustaleniu zamiaru stałego pobytu mogą decydować różnorakie okoliczności. W judykaturze przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej osoby, tam też ześrodkowana jest jej aktywność życiowa. Należy jednocześnie zauważyć, że samo zameldowanie, będące kategorią prawa administracyjnego, nie przesądza o miejscu zamieszkania w rozumieniu prawa cywilnego (vide postanowienie NSA z 14 stycznia 2010 r., I OW 154/09). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie jest czynnością prawną, a zatem nie wymaga złożenia stosownego oświadczenia woli. Wystarczy, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającej na ześrodkowaniu jej aktywności życiowej w określonej miejscowości. Przy ustalaniu miejsca zamieszkania decydującego znaczenia nie może mieć samo zameldowanie. Zameldowanie nie dowodzi jeszcze zamieszkiwania w danej miejscowości, a tym samym adres zameldowania nie przesądza jeszcze o miejscu zamieszkania osoby fizycznej. Miejscem zamieszkania jest miejscowość, w której koncentrują się czynności życiowe danej osoby, bez względu na adres jej zameldowania. O zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciagnięcie wniosku, że określona miejscowość obecnie jest głównym ośrodkiem działalności dorosłej osoby fizycznej. Ustalenie aktualnego miejsca zamieszkania osoby fizycznej nie wyklucza w przyszłości zmian w tym zakresie. Zamiar pobytu w obecnym miejscu zamieszkania nie jest bowiem równoznaczny z dążeniem do wieloletniego przebywania w danej miejscowości, czy też z brakiem jakichkolwiek planów co do ewentualnej zmiany w przyszłości miejsca zamieszkania. Na ocenę, jakie jest aktualne miejsce zamieszkania, nie ma zatem wpływu okoliczność, czy dana osoba w przyszłości będzie chciała albo będzie zmuszona zmienić miejsce swego dotychczasowego zamieszkania. Jeżeli takie zmiany nastąpią, to będą one miały wpływ dopiero na przyszłą właściwość organów. Okoliczności te nie mogą mieć natomiast żadnego znaczenia przy rozstrzyganiu aktualnego żądania wnioskodawcy. W analizowanej kategorii spraw o właściwości miejscowej organu decyduje bowiem obecne miejsce zamieszkania strony ubiegającej się o konkretne świadczenie z pomocy społecznej. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że L. P. jest zameldowany na pobyt stały w Z. Nie ulega również wątpliwości, że do Z. nie może powrócić, albowiem ze względu na swój stan zdrowia wymaga stałej pomocy innych osób. Z tych też względów na podstawie zawartej 21 grudnia 2016 r. z DPS w B. umowy został umieszczony w tej placówce. Zatem aktualnym miejscem zamieszkania L. P. jest Dom Pomocy Społecznej w B., znajdujący się w Gminie M., w którym fizycznie przebywa i tam koncentrują się obecnie ważne dla niego sprawy życiowe, albowiem – jak wynika z akt sprawy – z uwagi na przebytą chorobę (udar lewej półkuli móżdżku) oraz orzeczoną niepełnosprawność w stopniu znacznym wymaga on całodobowej opieki, gdyż jest osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji (dowód: zaświadczenie lekarskie z 21 grudnia 2016 r.). Jak wynika z wywiadu środowiskowego, przeprowadzonego 30 sierpnia 2017 r. L. P. nie wiąże swojej przyszłości z DPS w B. i po uzyskaniu sprawności planuje powrócić do Z., zważywszy jednak na jego obecny stan zdrowia nie ma możliwości powrotu do miejsca swojego zameldowania w Z. Wspomniane miejsce – dom pomocy społecznej – stało się zatem miejscem jego aktualnego pobytu oraz ośrodkiem osobistych spraw zainteresowanego, a tym samym miejscem jego zamieszkania w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.p.s. w zw. z art. 25 k.c. W konsekwencji przyjąć należało, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku L. P. jest Wójt Gminy M. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.