I OW 305/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wojewody [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą [...] a Prezydentem W. jako starostą wykonującym zadania z zakresu administracji rządowej w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 24 stycznia 2017r. o wygaszenie trwałego zarządu nieruchomościami p o s t a n a w i a: wskazać Prezydenta W. jako organ właściwy w sprawie.

Wojewoda Dolnośląski wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą D[...] a Prezydentem W[...] – jako starostą wykonującym zadanie z zakresu administracji rządowej w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o wydanie decyzji wygaszającej trwały zarząd nieruchomościami. W uzasadnieniu Wojewoda D[...] wyjaśnił, że wnioskiem z dnia 24 stycznia 2017r. – działająca z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad – Zastępca Dyrektora Oddziału we W[...], wystąpiła do Prezydenta W[...] wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej o wydanie decyzji wygaszającej trwały zarząd nieruchomościami położonymi w gminie m. W[...], w obrębie M[...], oznaczonymi ewidencyjnie jako działki" nr 1/15 AM-3 o powierzchni 0,1935ha, nr 1/30 AM-3 o powierzchni 0,0020ha, dla których Sąd Rejonowy dla Wrocławia – Krzyków IV Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr W[...]. Dalej w uzasadnieniu wniosku podano, iż pismem z dnia 20 lutego 2017r. Prezydent W[...] przekazał przedmiotowy wniosek Wojewodzie Dolnośląskiemu do załatwienia zgodnie z kompetencjami. Prezydent W[...] wskazał, że w przedmiotowej sprawie Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad wniosła o wygaszenie trwałego zarządu, który na podstawie art. 20 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2017r. poz. 1496), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "specustawa", stwierdza decyzją Wojewoda D[...]. Jednocześnie organ przekazujący wniosek przywołał przepisy regulujące kwestię ustanawiania trwałego zarządu nieruchomościami nabytymi na cele budowy dróg oraz właściwość wojewody do ustanawiania trwałego zarządu w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosty w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych. Wskazał ponadto, że przedmiotowe działki objęte zostały decyzją Wojewody D[...] z dnia 15 kwietnia 2003r. Nr I-P-1/02 o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej A-8 dla odcinka Obwodnicy W[...] w województwie dolnośląskim oraz decyzją Ministra Infrastruktury z dnia 5 sierpnia 2003r. Nr B[...]. Zdaniem Prezydenta W[...], skoro wojewoda jest organem właściwym do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i wydania decyzji stwierdzającej ustanowienie trwałego zarządu w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich, to ten sam organ jest właściwy do stwierdzenia wygaśnięcia trwałego zarządu. Wojewoda Dolnośląski zaznaczył następnie, że nie podziela argumentacji przedstawionej przez Prezydenta W[...] uznając, że przekazanie wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad nie miało uzasadnionych podstaw. Wyjaśnił, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, wnosząc we wniosku z dnia 24 stycznia 2017r. o wydanie decyzji wygaszającej trwały zarząd co do przedmiotowej nieruchomości wskazał, że ww. działki zostały nabyte na rzecz Skarbu Państwa w ramach realizacji projektu unijnego "Budowa Autostradowej Obwodnicy W[...] A-8" nr P[...] i są zbędne do prowadzenia statutowej działalności Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, usytuowane są poza zasadniczym pasem drogowym i jednocześnie są zbędne do celów transportu krajowego. Wnioskujący o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego podkreślił, że przepisy specustawy nie statuują podstaw wydania decyzji w przedmiocie wygaszenia trwałego zarządu do nieruchomości przysługującego zarządowi dróg krajowych – Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z uwagi na to, iż stała się zbędna na cel uzasadniający ustanowienie trwałego zarządu. W aktualnie obowiązującym stanie prawnym, wedle art. 20 ust. 4 specustawy, wojewoda jedynie stwierdza, w drodze decyzji, ustanowienie trwałego zarządu, w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich, w przypadkach wskazanych w art. 20 ust. 1 i ust. 2 specustawy. W ocenie organu ze wskazanych przepisów specustawy nie sposób wywodzić na zasadzie analogii podstaw wydania decyzji w przedmiocie wygaśnięcia trwałego zarządu, jak i stwierdzenia, iż to wojewoda jest organem właściwym do wydania decyzji w przedmiocie wygaszenia trwałego zarządu w warunkach opisanych we wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 24 stycznia 2017r. Wobec braku w specustawie stosownej regulacji prawnej w przedstawionym zakresie – zdaniem Wojewody D[...] – stosownie do art. 23 specustawy podstaw prawnych, zasad i wskazania organów właściwych w sprawach wygaśnięcia trwałego zarządu należy upatrywać w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016r. poz. 2147 ze zm.), dalej powoływanej również jako "u.g.n.". Wojewoda wyjaśnił, że wedle art. 46 ust. 1 u.g.n., trwały zarząd wygasa z upływem okresu, na który został ustanowiony, albo na skutek wydania decyzji właściwego organu o jego wygaśnięciu. Organem właściwym do wydania decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, jest – zgodnie z art. 4 pkt 9 u.g.n. – starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Jak dalej wyjaśnił Wojewoda D[...] w okolicznościach sprawy opisana nieruchomość objęta trwałym zarządem Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad stanowi własność Skarbu Państwa. W konsekwencji organem właściwym do stwierdzenia wygaśnięcia trwałego zarządu w odniesieniu do tej nieruchomości jest Prezydent Wrocławia jako starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Organ dodał jednocześnie, że sprawy stwierdzenia wygaśnięcia trwałego zarządu z wniosku Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad były już przedmiotem kontroli sądów administracyjnych i nie zakwestionowano w nich właściwości starosty (prezydenta miasta) jako organu umocowanego w pierwszej instancji do rozstrzygnięcia sprawy wygaśnięcia trwałego zarządu. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Prezydent W[...] wniósł o wskazanie Wojewody D[...] jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 24 stycznia 2017r. o wydanie decyzji wygaszającej trwały zarząd nieruchomościami położonymi w gminie W[...] szczegółowo opisanymi we wniosku o rozstrzygnięcie sporu. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że trwały zarząd powstał z mocy prawa, a jego źródłem są przepisy specustawy, tj. art. 20 ust. 3. Zdaniem Prezydenta W[...] ukształtowany przepisami szczególnymi ww. specustawy tryb nabycia trwałego zarządu przez imiennie wskazany tymi przepisami podmiot, tj. Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad na jednoznacznie wskazany cel, tj. budowę dróg jest trybem szczególnym wobec przepisów u.g.n. Ustanowienie trwałego zarządu powstałego w tym trybie, zgodnie z art. 20 ust. 4 specustawy stwierdza w drodze decyzji wojewoda. Tryb ten ma zastosowanie do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, a fakt nabycia trwałego zarządu wymaga stwierdzenia decyzją wojewody. Dalej w odpowiedzi na wniosek o rozstrzygniecie sporu kompetencyjnego wskazano, że przepis art. 17 u.g.n. w sposób generalny reguluje kwestię nabywania nieruchomości przez państwowe jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej na własność lub w użytkowanie wieczyste Skarbu Państwa. Nabycie trwałego zarządu stosownie do art. 17 ust. 3 u.g.n. przez jednostki organizacyjne następuje z mocy prawa i nie jest wymagane wydanie żadnej decyzji administracyjnej potwierdzającej to nabycie. Ponadto nabycie trwałego zarządu w tym trybie implikuje obowiązek uiszczania opłat rocznych. Oznacza to konieczność wydania decyzji o ustaleniu opłaty rocznej – decyzja ta dotyczy tylko wymiaru opłat, a nie okoliczności nabycia trwałego zarządu. Mimo niewydawania decyzji odnośnie nabycia trwałego zarządu na podstawie art. 17 u.g.n., wygaśnięcie zarządu w świetle u.g.n. wymaga wydania decyzji. Podstawę prawną do wydania takiej decyzji stanowi art. 46 ust. 1 u.g.n. W świetle powyższego – w ocenie Prezydenta W[...] – przyjęcie przez ustawodawcę odrębnych regulacji zawartych w przepisach szczególnych specustawy odnośnie szczególnego trybu, w którym następuje wyposażenie w trwały zarząd nieodpłatnie imiennie wskazanej jednostki organizacyjnej – Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad – z obowiązkiem potwierdzenia tego faktu decyzją administracyjną przez inny organ niż wynikający z przepisów ogólnych u.g.n., tj. wojewodę, jednoznacznie wskazuje na zamiar odmiennego od zasad ogólnych uregulowania kompetencji organu w zakresie trwałego zarządu w sytuacji, gdy nabycie dokonywane jest przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad na cele budowy dróg, a przedmiot trwałego zarządu został określony w decyzji lokalizacyjnej również wydanej przez wojewodę. Dodatkowo Prezydent W[...] wskazał, że mając na względzie regulacje specustawy, w której przepisach znajduje się źródło powstania trwałego zarządu, samo wydanie decyzji o wygaszeniu trwałego zarządu nie powinno powodować wygaśnięcia tego prawa w sytuacji, gdy nieruchomość objęta wnioskiem o wygaszenie trwałego zarządu nadal pozostanie wskazana w decyzji lokalizacyjnej jako nieruchomość znajdująca się w liniach rozgraniczających inwestycję – autostradę płatną A-8. W ocenie Prezydenta dopiero utrata własności przez Skarb Państwa mogłaby pozwolić na skuteczne wygaszenie przez wojewodę trwałego zarządu. Zdaniem Prezydenta W[...] ustawodawca, wprowadzając w specustawie przepisy szczególne, w tym dotyczące trwałego zarządu, dokonał kompletnej regulacji powyższego prawa. Brak przepisu o wygaszeniu trwałego zarządu nie jest luką w prawie, tylko wynika z przyjętego przez ustawodawcę założenia racjonalności postępowania jednostek i organów biorących udział w procesie wydawania decyzji o lokalizacji inwestycji drogowej. Ustawodawca przyjął, że nieruchomości objęte decyzją lokalizacyjną są niezbędne dla prawidłowej realizacji zamierzenia inwestycyjnego i jedynie w decyzji zmieniającej decyzję lokalizacyjną można dokonać korekty obszaru objętego inwestycją, a w konsekwencji ograniczyć wielkość gruntów, na których ustanowiono trwały zarząd. W tej sytuacji, w ocenie Prezydenta W[...] postępowanie powinno być w istocie umorzone jako bezprzedmiotowe, ponieważ obowiązujące przepisy prawa nie przewidują wydania decyzji o wygaszeniu trwałego zarządu ustanowionego bezpośrednio na podstawie art. 20 ust. 3 specustawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r. poz. 1369), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako: "P.p.s.a.", sądy administracyjne rozpoznają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami jednostek samorządu terytorialnego, a organami administracji rządowej. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a. sprawy te rozpoznaje Naczelny Sąd Administracyjny, a do ich rozstrzygania stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Przez spór w znaczeniu przewidzianym w art. 4 P.p.s.a. należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) lub też każdy z organów uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia ze sporem kompetencyjnym, który powstał pomiędzy Wojewodą D[...] a Prezydentem W[...] na tle rozpatrzenia wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 24 stycznia 2017r. o wydanie decyzji wygaszającej trwały zarząd nieruchomościami położonymi w m. W[...]. Wskazać należy, że na podstawie przepisów specustawy powstaje z mocy prawa trwały zarząd na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad do nieruchomości nabytych na własność Skarbu Państwa na cele budowy dróg krajowych, a ustanowienie trwałego zarządu w odniesieniu do dróg krajowych stwierdza w drodze decyzji wojewoda art. 20 ust. 3 i 4 specustawy. Taka sytuacja nie ma miejsca, gdy nieruchomość zostaje nabyta przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad wniosek właściciela, jako część nieruchomości, która nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, ze względu na nabycie innej części tej nieruchomości pod drogę, a więc w trybie art. 13 ust. 3 specustawy. W odniesieniu do nieruchomości nabytych w tym trybie przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz Skarbu Państwa, położonych poza pasem drogowym, specustawa nie zawiera odrębnych regulacji. Odnosi się to też do nieruchomości zamiennych nabywanych w trybie art. 13 ust. 2 specustawy. Powyższe oznacza, że z racji odesłania zawartego w art. 23 specustawy w sprawach nieuregulowanych mają zastosowanie przepisy u.g.n., które stosuje się wprost. Przepis art. 17 ust. 1 u.g.n. stanowi, że państwowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej nabywają nieruchomości – na własność lub w użytkowanie wieczyste Skarbu Państwa, a samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej – na własność lub w użytkowanie wieczyste odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego. Jednostki organizacyjne, o których mowa w ust. 1 i 2, uzyskują do nabytych nieruchomości trwały zarząd z mocy prawa z dniem ich nabycia (art. 17 ust. 3 u.g.n.). Natomiast stosownie do art. 46 ust. 1 i 2 pkt 6 u.g.n. trwały zarząd wygasa z upływem okresu, na który został ustanowiony, albo na skutek wydania decyzji właściwego organu o jego wygaśnięciu. Właściwy organ może z urzędu wydać decyzję o wygaśnięciu trwałego zarządu w odniesieniu do nieruchomości lub jej części w razie stwierdzenia, że nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o ustanowieniu trwałego zarządu. W aktualnie obowiązującym stanie prawnym, w świetle ww. przepisów, wojewoda stwierdza w drodze decyzji ustanowienie trwałego zarządu w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich, w przypadkach wskazanych w art. 20 ust. 1 i ust. 2 specustawy (art. 20 ust. 4 specustawy). Przepisy te nie określają natomiast organu właściwego do wydania decyzji w przedmiocie wygaśnięcia trwałego zarządu, co jest wszak odrębną sprawą zarówno od lokalizacji inwestycji drogowej, jak i od ustanowienia trwałego zarządu. Skoro zatem brak jest regulacji szczególnej w tym zakresie w specustawie, to należy stosować – na mocy art. 23 specustawy – przepisy u.g.n. Organem właściwym do wydania decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, jest zaś, zgodnie z art. 4 pkt 9 u.g.n., starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Nie istnieje zatem luka prawna, która wymagałaby usunięcia przez rozszerzającą wykładnię art. 20 ust. 4 specustawy. Wobec tego w niniejszej sprawie jako organ właściwy do rozpoznania wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 24 stycznia 2017r. o wydanie decyzji wygaszającej trwały zarząd przedmiotowymi nieruchomościami uznać należy Prezydenta W[...] – jako starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.