I OW 296/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Wojewody Dolnośląskiego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą Dolnośląskim a Prezydentem Wrocławia w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] o wydanie decyzji wygaszającej trwały zarząd nieruchomością postanawia: wskazać Prezydenta Miasta Wrocławia jako organ właściwy do rozpatrzenia wniosku.

Wojewoda Dolnośląski złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Prezydentem Wrocławia – jako starostą wykonującym zadania z zakresu administracji rządowej – w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] o wydanie decyzji wygaszającej trwały zarząd nieruchomością położoną w gminie m. W., w obrębie P., oznaczoną ewidencyjnie jako działka o numerze [...] o pow. 0,4826 ha, dla której Sąd Rejonowy dla Wrocławia - Krzyków IV Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...]. W uzasadnieniu wniosku Wojewoda wskazał, że wnioskiem z dnia [...] stycznia 2017 r. działająca z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad - Zastępca Dyrektora Oddziału we Wrocławiu, wystąpiła do Prezydenta Wrocławia wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, o wydanie decyzji o wygaszającej trwały zarząd nieruchomością położoną w gminie m. W., w obrębie P., oznaczoną ewidencyjnie jako działka o numerze [...]o pow. 0,4826 ha dla której Sąd Rejonowy dla Wrocławia - Krzyków IV Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Pismem z dnia 20 lutego 2017 r. Prezydent Wrocławia, powołując się na przepis art. 65 § 1 K.p.a., przekazał przedmiotowy wniosek Wojewodzie Dolnośląskiemu – do załatwienia zgodnie z kompetencjami. Uzasadniając przekazanie wniosku, Prezydent Wrocławia wskazał, że w przedmiotowej sprawie Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad wniosła o wygaszenie trwałego zarządu, który na podstawie art. 20 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2031 ze zm.) – stwierdza decyzją Wojewoda Dolnośląski. Następnie, organ przekazujący wniosek przywołał przepisy regulujące kwestię ustanawiania trwałego zarządu nieruchomościami nabytymi na cele budowy dróg oraz właściwość wojewody do ustanawiania trwałego zarządu w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosty w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych. Wskazał ponadto, że choć art. 20 ust. 4 ustawy określa właściwość organu do ustanowienia trwałego zarządu do nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa, w związku z decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, to przepis ten należy odnieść do skutków tej decyzji w zakresie przedmiotowego wniosku. Wojewoda Dolnośląski nie podzielił argumentacji przedstawionej przez Prezydenta Wrocławia uznając, że przekazanie wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad nie miało uzasadnionych podstaw. W uzasadnieniu wniosku Wojewoda podał, że wskazana wyżej nieruchomość znajduje się w liniach rozgraniczających inwestycji zrealizowanej na podstawie decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] kwietnia 2003 r. Nr [...] o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej [...] dla odcinka Obwodnicy Wrocławia w województwie dolnośląskim oraz decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2003 r. Nr [...]. Zgodnie z art. 20 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 220, poz. 1601 ze zm.), wojewoda stwierdzał w drodze decyzji otrzymanie z mocy prawa przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad w trwały zarząd nieruchomości nabytych przez nią na własność Skarbu Państwa na cele budowy dróg, z dniem ich nabycia. Wojewoda wskazał, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wnosząc we wniosku z dnia 20 stycznia 2017 r. o wydanie decyzji wygaszającej trwały zarząd co do przedmiotowej nieruchomości wskazał, że wskazana wyżej działka została nabyta na rzecz Skarbu Państwa w ramach realizacji projektu unijnego "Budowa Autostradowej Obwodnicy Wrocławia [...]" nr [...], jest zbędna do prowadzenia statutowej działalności GDDKiA, usytuowana jest poza zasadniczym pasem drogowym i jest zbędne do celów transportu krajowego. W dalszej części wnioskujący przedstawił szczegółową listę warunków, które muszą zostać spełnione przez przejmującego nieruchomość, w związku z nabyciem nieruchomości w ramach projektu unijnego. Wojewoda Dolnośląski stwierdził, że przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r., o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie statuują podstaw wydania decyzji w przedmiocie wygaszenia trwałego zarządu do nieruchomości przysługującego zarządowi dróg krajowych – Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, z uwagi na to, iż stała się zbędna na cel uzasadniający ustanowienie trwałego zarządu. W aktualnie obowiązującym stanie prawnym, wedle ustawy, wojewoda jedynie stwierdza, w drodze decyzji, ustanowienie trwałego zarządu, w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich, w przypadkach wskazanych w art. 20 ust. 1 i ust. 2 ustawy (art. 20 ust. 4 ustawy). Ze wskazanych przepisów ustawy nie sposób wywodzić, na zasadzie analogii, podstaw wydania decyzji w przedmiocie wygaśnięcia trwałego zarządu, jak i stwierdzenia, iż to wojewoda jest organem właściwym do wydania decyzji w przedmiocie wygaszenia trwałego zarządu w warunkach opisanych we wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2017 r. Wojewoda Dolnośląski podał, że zgodnie z art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w sprawach nieuregulowanych w rozdziale III ustawy stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wobec braku w ustawie stosownej regulacji prawnej w przedstawionym zakresie, zdaniem Wojewody Dolnośląskiego, podstaw prawnych, zasad i wskazania organów właściwych w sprawach wygaśnięcia trwałego zarządu należy upatrywać w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. tj. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.). Wedle art. 46 ust. 1 tej ustawy, trwały zarząd wygasa z upływem okresu, na który został ustanowiony, albo na skutek wydania decyzji właściwego organu o jego wygaśnięciu. Organem właściwym do wydania decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, jest - zgodnie z art. 4 pkt 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami - starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Wojewoda podkreślił, że w niniejszym przypadku nieruchomość objęta trwałym zarządem Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad stanowi własność Skarbu Państwa. Wobec tego organem właściwym do stwierdzenia wygaśnięcia trwałego zarządu w odniesieniu do tej nieruchomości jest Prezydent Wrocławia – jako starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Wojewoda wskazał, że sprawy stwierdzenia wygaśnięcia trwałego zarządu z wniosku Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad były przedmiotem kontroli sądów administracyjnych. Przykładowo podano, że w podobnych przedmiotowo sprawach rozpatrywanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie zakwestionowano właściwości starosty (prezydenta miasta na prawach powiatu), jako organu umocowanego do rozstrzygnięcia sprawy wygaśnięcia trwałego zarządu, w pierwszej instancji. Podobnie uznał Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w postanowieniu z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. akt I OW 65/14. W przekonaniu Wojewody Dolnośląskiego niniejszy spór winien zostać rozstrzygnięty poprzez wskazanie Prezydenta Wrocławia jako właściwego do rozpatrzenia wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2017 r. o wydanie decyzji o wygaszeniu trwałego zarządu ustanowionego na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad na przedmiotowej nieruchomości. W odpowiedzi na w/w wniosek, Prezydent Wrocławia, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, wniósł o rozstrzygnięcie niniejszego sporu, poprzez wskazanie Wojewody Dolnośląskiego jako właściwego do rozpatrzenia wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2017 r. o wydanie decyzji wygaszającej trwały zarząd nieruchomością. Prezydent podał, że zarząd w niniejszej sprawie powstał z mocy prawa jako skutek uprzednio wydanej decyzji o realizacji inwestycji drogowej, potwierdzony decyzją deklaratoryjną Wojewody Dolnośląskiego wydaną na podstawie art. 20 ust.4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Prezydent podał, że właściwość organu do wydania decyzji o stwierdzeniu powstania trwałego zarządu jest wynikiem właściwości organu do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Zdaniem Prezydenta Wrocławia organ właściwy do wydania decyzji o realizacji inwestycji drogowej jest organem właściwym w sprawach wynikłych na jej podstawie. Oczywistym jest zatem, że właściwość tę należy odnieść także do wygaszenia trwałego zarządu będącego skutkiem tej decyzji. Zdaniem Prezydenta nie sposób bowiem przyjąć, aby ustawodawca rozdzielił kompetencje za skutki tej samej decyzji w zależności od przedmiotu postępowania, tj. do ustalenia i wygaszenia trwałego zarządu do nieruchomości przejętych z mocy prawa z dniem, gdy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. W konsekwencji Prezydent stwierdził, że skoro decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi oraz decyzję stwierdzającą nabycie trwałego zarządu przez GDDKiA wydał Wojewoda Dolnośląski, to ten organ jest właściwy do wydania decyzji w sprawie wygaszenia trwałego zarządu. Ponadto Prezydent Wrocławia zwrócił uwagę, że wniosek GDDKiA o wygaszenie trwałego zarządu, został złożony w stosunku do nieruchomości, co do których przeznaczenie zostało ustalone w decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi. Decyzja ta została wydana przez Wojewodę Dolnośląskiego. Skutkiem wydania decyzji o realizacji inwestycji drogowej było następnie wydanie przez ten sam organ – Wojewodę Dolnośląskiego - decyzji deklaratoryjnej - potwierdzającej ustanowienie trwałego zarządu dla GDDKiA. Stąd też, w ocenie Prezydenta Wrocławia, dla rozstrzygnięcia zasadności wniosku o wyeliminowanie trwałego zarządu do nieruchomości, który powstał z mocy samego prawa wskutek wydania decyzji o realizacji inwestycji drogowej, konieczna jest uprzednia analiza i ewentualna zmiana tej decyzji, która spowodowała powstanie trwałego zarządu. Zdaniem Prezydenta Wrocławia należy mieć na względzie, że samo wygaszenie trwałego zarządu nie zmieni przeznaczenia tych działek i nadal będą one przeznaczone na cel zgodny z decyzją o lokalizacji Autostradowej Obwodnicy Wrocławia. W opinii Prezydenta, aby stwierdzić, czy nieruchomości są zbędne, czy też nie na cel na jaki zostały oddane konieczna jest łączna ocena, czy zachodzą podstawy do zmiany decyzji, która spowodowała powstanie trwałego zarządu z mocy prawa. Organem uprawnionym do oceny w obu przypadkach jest Wojewoda, jako organ wydający decyzje. Odnosząc się do powołanych w piśmie Wojewody Dolnośląskiego wyroków sądów Prezydent Wrocławia wskazał, że wspomniane wyroki dotyczyły innych kwestii. Wobec powyższego Prezydent Wrocławia stwierdził, że wniosek o wskazanie Wojewody Dolnośląskiego jako właściwego do rozpatrzenia wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o wydanie decyzji wygaszającej trwały zarząd jest uzasadniony. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 – dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozpoznają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami jednostek samorządu terytorialnego, a organami administracji rządowej. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. sprawy te rozpoznaje Naczelny Sąd Administracyjny, a do ich rozstrzygania stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Przez spór o właściwość w znaczeniu przewidzianym w art. 4 p.p.s.a. należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) lub też każdy z organów uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia ze sporem kompetencyjnym, który powstał pomiędzy Wojewodą Dolnośląskim a Prezydentem Miasta Wrocławia na tle rozpatrzenia wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2017 r. o wydanie decyzji wygaszającej trwały zarząd nieruchomościami położonymi w gminie m. Wrocław. Wskazać należy, że na podstawie art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych powstaje z mocy prawa trwały zarząd na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad do nieruchomości nabytych na własność Skarbu Państwa na cele budowy dróg krajowych. Ustanowienie trwałego zarządu w odniesieniu do dróg krajowych stwierdza w drodze decyzji wojewoda, o czym stanowi art. 20 ust. 4 ustawy. Taka sytuacja nie ma miejsca gdy nieruchomość zostaje nabyta przez GDDKiA na wniosek właściciela, jako część nieruchomości, która nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, ze względu na nabycie innej części tej nieruchomości pod drogę, a więc w trybie art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. W odniesieniu do nabytych przez Generalną Dyrekcję na rzecz Skarbu Państwa w tym trybie nieruchomości, położonych poza pasem drogowym, ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie zawiera odrębnych regulacji. Odnosi się to też do nieruchomości zamiennych nabywanych w trybie art. 13 ust. 2 ustawy drogowej. Oznacza to, że z racji odesłania zawartego w art. 23 ustawy drogowej w sprawach nieuregulowanych mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej u.g.n.). Przepisy te stosuje się wprost. Przepis art. 17 ust. 1 u.g.n. stanowi, że państwowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej nabywają nieruchomości – na własność lub w użytkowanie wieczyste Skarbu Państwa, a samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej – na własność lub w użytkowanie wieczyste odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego. Jednostki organizacyjne, o których mowa w ust. 1 i 2, uzyskują do nabytych nieruchomości trwały zarząd z mocy prawa z dniem ich nabycia (ust. 3). Natomiast stosownie do art. 46 ust. 1 i 2 pkt 6 u.g.n. trwały zarząd wygasa z upływem okresu, na który został ustanowiony, albo na skutek wydania decyzji właściwego organu o jego wygaśnięciu. Właściwy organ może z urzędu wydać decyzję o wygaśnięciu trwałego zarządu w odniesieniu do nieruchomości lub jej części w razie stwierdzenia, że nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o ustanowieniu trwałego zarządu. Wskazać należy, że w aktualnie obowiązującym stanie prawnym, w świetle przywołanych przepisów, wojewoda jedynie stwierdza, w drodze decyzji, ustanowienie trwałego zarządu, w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich, w przypadkach wskazanych w art. 20 ust. 1 i ust. 2 ustawy – zob. art. 20 ust. 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Przepisy te nie określają zaś organu właściwego do wydania decyzji w przedmiocie wygaśnięcia trwałego zarządu, co jest wszak odrębną sprawą od ustanowienia tego zarządu. Skoro zatem brak jest regulacji szczególnej w tym zakresie w ustawie o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, to – jak wskazano – należy stosować na mocy jej art. 23 przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organem właściwym do wydania decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, jest zaś, zgodnie z art. 4 pkt 9 u.g.n., starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Nie istnieje w tym świetle luka prawna, która wymagałaby usunięcia przez rozszerzającą wykładnię art. 20 ust. 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Wobec tego w niniejszej sprawie jako organ właściwy do rozpoznania wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2017 r. o wydanie decyzji wygaszającej trwały zarząd przedmiotowymi nieruchomościami uznać należy Prezydenta Miasta Wrocławia – jako starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.