I OW 29/24

Dnia 23 maja 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta Gdyni o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Gdyni a Wójtem Gminy Ł. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku J.K. o udzielenie pomocy w postaci skierowania do domu pomocy społecznej oraz przyznanie zasiłku stałego postanawia: oddalić wniosek.

Pismem z 8 lutego 2024 r. Prezydent Miasta Gdyni (dalej także: "prezydent", "wnioskodawca") wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygniecie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Gdyni a Wójtem Gminy Ł. w przedmiocie rozpoznania wniosku J.K. o udzielenie pomocy w postaci skierowania do domu pomocy społecznej oraz przyznanie zasiłku stałego. W uzasadnieniu wniosku prezydent wskazał, że J.K. jest osobą bezdomną, przez co organem właściwym do rozpoznania jego wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej i przyznanie zasiłku stałego jest organ gminy jego ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały, tj. Wójt Gminy Ł. W odpowiedzi na wniosek Wójt Gminy Ł. podniósł, że J.K. nie jest i nigdy nie był osobą bezdomną, w związku z czym ustalenie właściwości miejscowej powinno nastąpić według jego miejsca zamieszkania, tj. miasta Gdynia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: "ppsa"), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Stosownie do art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: "kpa") spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, nie mającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny. Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 ppsa). Przez spór o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W rozpoznawanej sprawie oba organy uważają się za niewłaściwe. Jak wynika z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023 r., poz. 901 ze zm. dalej: "ups"), decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby, w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Właściwość miejscową organu gminy, do rozpoznania wniosku osoby zainteresowanej, reguluje art. 101 ups. Zgodnie z ust. 1 wskazanego artykułu, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Ponieważ ustawa nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania", to wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, uwzględnić należy regulację zawartą w przepisach ustawy z dnia 23 kwietnia 1963 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2023 r., poz. 1610 ze zm., dalej: "kc"). Miejscem zamieszkania osoby fizycznej, zgodnie z art. 25 kc, jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Od tej zasady ustawa przewiduje wyjątek w sytuacji, gdy stroną jest bezdomny w rozumieniu art. 6 pkt. 8 ups. Wówczas, zgodnie z art. 101 ust. 2 ups o właściwości miejscowej organu gminy decyduje ostatnie miejsce jego zameldowania na pobyt stały. Ponadto stosownie do art. 101 ust. 6 ups, dla mieszkańca domu pomocy społecznej lub osoby korzystającej z usług rodzinnego domu pomocy właściwa jest gmina, która skierowała mieszkańca lub osobę do tej jednostki. Z akt sprawy wynika, że J.K. jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym, od 8 sierpnia 2022 r. do tej pory przebywa w Domu Pomocy Społecznej "(...)" w D., pod adresem: (...). Do wskazanej placówki został skierowany na podstawie decyzji Wójta Gminy Ł. z 24 czerwca 2022 r. nr PS.5026.12.2022, zmienionej decyzją Wójta Gminy Ł.z 3 sierpnia 2022 r. nr PS.5026.16.2022. Powyższe decyzje zostały wyeliminowane z obrotu prawnego na skutek decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z 17 stycznia 2024 r. znak S-KO.440/2/2024 i S-KO.440/4/2024 o stwierdzeniu ich nieważności. Wobec powyższego art. 101 ust. 6 ups nie może znaleźć w sprawie zastosowania. W tej sytuacji należy ustalić, czy J.K. jest osobą bezdomną, mając na uwadze, że skoro na podstawie art. 59 § 1 ups w sprawie dotyczącej skierowania do domu pomocy społecznej właściwą do jej rozstrzygnięcia jest gmina miejsca zamieszkania osoby zainteresowanej w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej, a takie skierowanie następuje w drodze decyzji administracyjnej, to nie może ulegać wątpliwości, że podejmując omawiane rozstrzygnięcie organ zobowiązany jest uwzględnić sytuację prawną i faktyczną zainteresowanej osoby na dzień orzekania przez organ. Definicja osoby bezdomnej została uregulowana w art. 6 pkt 8 ups. Przepis ten stanowi, że za osobę bezdomną należy uznać osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Tym samym przepis ten przewiduje dwa odrębne stany faktyczne, pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy z nich odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania. Natomiast drugi stan dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma jednak możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować łącznie (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 czerwca 2021 r., sygn. akt I OW 310/20). Dodać należy że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 725, dalej: "uopl"), pod pojęciem lokalu należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki, a więc również lokal w domu pomocy społecznej, jak i w zakładzie opiekuńczym (vide: postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 lutego 2012 r., sygn. akt I OW 188/11, z 24 października 2013 r., sygn. akt I OW 157/13 oraz z 14 lutego 2017 r., sygn. akt I OW 207/16). Tego rodzaju lokal służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych i opiekuńczych, a przebywanie w nim nie może być traktowane jedynie jako krótkotrwały pobyt osób w rozumieniu ustawy o ochronie praw lokatorów. Spełnia on społecznie bowiem inną rolę niż internaty, bursy, pensjonaty czy hotele - nie służy celom turystycznym lub wypoczynkowym. Zważywszy, że wymieniony zamieszkuje w domu pomocy społecznej w D. od 8 sierpnia 2022 r., dokąd został skierowany na czas nieokreślony i gdzie ma zapewnioną rehabilitację i opiekę (zgodnie ze znajdującym się w aktach sprawy oświadczeniem J.K. z 28 sierpnia 2023 r.), nie można uznać, aby jego pobyt w ww. placówce miał charakter tymczasowy. A zatem przyjąć należy, że J.K. nie jest osobą bezdomną a jego miejsce zamieszkania w rozumieniu art. 25 kc znajduje się na terenie wskazanego domu pomocy społecznej w miejscowości D. gmina B. Tym samym żaden z organów biorących udział w sporze nie jest organem właściwym w sprawie, albowiem w świetle art. 59 ust. 1 w zw. z art. 101 ust. 1 ups organem właściwym w sprawie skierowania J.K. jest Wójt Gminy B. Podnieść należy, że rozstrzygnięcie sporu o właściwość polega na wskazaniu, który z organów pozostających w sporze jest właściwy do rozpoznania sprawy. Jeżeli więc z wnioskiem występuje jeden z organów pozostających w sporze, a żaden z nich nie jest właściwy do rozpatrzenia sprawy, nie jest możliwe rozpoznanie sporu przez wskazanie jako właściwego innego organu, który nie uczestniczy w tym postępowaniu (vide: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2018 r., sygn. I OW 23/18). Uzasadnia to oddalenie wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość na podstawie art. 151 ppsa w zw. z art. 15 § 2 ppsa i art. 64 § 3 ppsa.