I OW 252/20

Dnia 20 maja 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta [...] a Burmistrzem Miasta [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku N. M. o umieszczenie w domu pomocy społecznej postanawia: 1. wskazać Prezydenta Miasta [...] jako organ właściwy w sprawie; 2. oddalić wniosek Prezydenta Miasta [...] o zasądzenie kosztów postępowania.

Prezydent Miasta [...] wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego powstałego pomiędzy organem wnioskującym a Burmistrzem Miasta [...]w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku N. M. o skierowanie do domu pomocy społecznej. W uzasadnieniu wniosku organ wnioskujący wyjaśnił, że N. M., występując w piśmie z dnia 17 lipca 2020 r. o umieszczenie w domu pomocy społecznej, podała, że jest wychowanką Specjalnego Ośrodka Wychowawczego [...] w [...], położonego przy ul. [...] i placówka ta jest jej miejscem zamieszkania. W toku podjętych przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] czynności sprawdzających ustalono, że wnioskodawczyni została umieszczona w specjalnym ośrodku wychowawczym na wniosek jej rodziców – A. i M. M. zamieszkałych w miejscowości [...], ul. [...]. Wprawdzie od momentu umieszczenia w/w w ośrodku wychowawczym, nie przebywała ona w miejscu zamieszkania rodziców (również w okresie wakacyjnym, który spędzała u swoich dziadków w [...]), tym niemniej - zdaniem organu wnioskującego - gminą właściwą do rozpoznania wniosku N. M. była Gmina [...]. Miejscem zamieszkania strony było bowiem – jak podkreślił organ wnioskujący - miejsce zamieszkania jej rodziców. Pod tym adresem N. M. była zameldowana na pobyt stały i po zakończeniu nauki w specjalnym ośrodku wychowawczym mogłaby przebywać. Z tym stanowiskiem nie zgodziła się uczestnicząca w postępowaniu Gmina [...]. W toku postępowania, przeprowadzonego przez Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] ustalono, że N. M. nie przebywała pod adresem zameldowania (tj. w miejscu zamieszkania jej rodziców) bo pozostawała (w badanym okresie) u swoich dziadków w [...], przy ul. [...]. Z tej przyczyny początkowo Gmina [...]przekazała, nadesłany jej przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w [...], wniosek N. M. do rozpoznania Gminie Miasta [...]. W toku postępowania przeprowadzonego jednak przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] ustalono, że N. M. przebywała w [...] u swoich dziadków jedynie w okresie wakacji a po ich zakończeniu miała wracać do Specjalnego Ośrodka Wychowawczego w [...] – jako miejsca gdzie pobiera naukę. W tej sytuacji zatem Prezydent Miasta [...] przekazał wniosek N. M. Prezydentowi Miasta [...]. We wniosku skierowanym do Naczelnego Sądu Administracyjnego Prezydent Miasta [...] wnosił jednak o wskazanie Burmistrza Gminy [...]jako organu właściwego do rozpoznania podania N. M. wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania. Burmistrz Miasta [...]ostatecznie zaś twierdził, że gminą właściwą do rozpatrzenia w/w wniosku było Miasto [...]. Zdaniem organu uczestniczącego w postępowaniu, pobyt w Specjalnym Ośrodku Szkolno-Wychowawczym zapewniał N. M. warunki mieszkaniowe, zaś sama placówka spełniała kryteria lokalu mieszkalnego - w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, nie mającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). Przez spór o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie oba organy uważają się za niewłaściwe. Zasady kierowania do domu pomocy społecznej uregulowane są w ustawie z dnia 12 marca 2014 r. o pomocy społecznej (Dz.U. tj. z 2020 r. poz. 1876 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.p.s." Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.s., decyzję o skierowaniu do domu opieki społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwy dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. W myśl natomiast art. 101 ust. 1 u.p.s., właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". W związku z powyższym, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, należy uwzględnić regulację zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego. Z treści art. 25 k.c. wynika, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle cytowanego przepisu, o miejscu zamieszkania decydują zatem dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Oznacza to, że dla uznania faktu zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości, konieczne jest ustalenie kumulatywnego występowania dwóch przesłanek, a mianowicie przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości. O ile ustalenie pierwszej przesłanki nie nastręcza trudności, to jednak o ustaleniu zamiaru stałego pobytu mogą decydować różne okoliczności. Przyjmuje się przy tym, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w którym koncentrują się jej czynności życiowe (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 10 lutego 2009 r., sygn. akt I OW 164/08 i 2 września 2009 r., sygn. akt I OW 85/09). Odnosząc powyższe do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, wskazać zatem należy, że N. M. (zameldowana w miejscowości [...]ul. [...]) w dniu złożenia wniosku o umieszczenie w domu pomocy społecznej przebywała w Specjalnym Ośrodku Wychowawczym [...], ul. [...] w [...] i placówkę te wskazała jako miejsce swojego zamieszkania. W ośrodku została zaś umieszczona na wniosek swoich rodziców zamieszkałych i zameldowanych w miejscowości [...]. Po uzyskaniu pełnoletności, sama zdecydowała o dalszym pobycie w tej placówce, świadczącej całodobową opiekę swoim podopiecznym. Aktualnie zainteresowana ma 22 lata, zaś swój wniosek o umieszczenie w domu pomocy społecznej uzasadniała niepełnosprawnością intelektualną oraz związaną z tym potrzebą stałej pomocy w życiu codziennym. Ponadto, z akt sprawy wynika, że zainteresowana złożyła oświadczenie, iż ze względu na przebywanie w ww. ośrodku od wielu lat, jej centrum życiowe znajduje się w [...], gdzie chciałaby pozostać po zakończeniu nauki w Ośrodku. Dlatego też wnioskuje o umieszczenie jej w DPS w [...]. Mając powyższe na uwadze, w tej konkretnej sytuacji, uznać zatem należało, że miejscem zamieszkania zainteresowanej jest Miasto [...]. W tym mieście, a dokładnie w znajdującym się w nim Specjalnym Ośrodku Wychowawczym zapewniającym całodobową opiekę swoim podopiecznym, zainteresowana fizycznie przebywa i tam koncentrują się obecnie ważne dla niej sprawy życiowe. W tym mieście chce też pozostać w przyszłości. W tej sytuacji w niniejszej sprawie nie miała żadnego znaczenia kwestia ostatniego miejsca zameldowania zainteresowanej. Byłaby ona istotna jedynie w sytuacji, gdyby kwestia właściwości miejscowej organu – z uwagi na brak możliwości ustalenia miejsca zamieszkania zainteresowanej - była ustalana w oparciu o przepis art. 101 ust. 2 u.p.s. (a tego rodzaju okoliczność w tym wypadku nie zachodziła). W okolicznościach niniejszej sprawy przyjąć więc należało, iż - stosownie do treści art. 101 ust. 1 u.p.s. - organem właściwym miejscowo do skierowania N. M. do domu pomocy społecznej był Prezydent Miasta [...], jako organ gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania zainteresowanej. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji postanowienia. Wniosek Prezydenta Miasta [...] o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania nie mógł być uwzględniony. Do wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość stosuje się bowiem odpowiednio przepisy o skardze (art. 64 § 3 p.p.s.a.), a do rozpoznania wniosku - odpowiednio przepisy p.p.s.a. (art. 15 § 2 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 199 p.p.s.a. strony ponoszą koszty związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Te przepisy szczególne to art. 200-201 oraz art. 203-204 wymienionej ustawy i tylko w tych wypadkach sąd może orzekać o zwrocie kosztów postępowania między stronami. Żaden z wymienionych przepisów nie dotyczy jednak wniosku organu o rozstrzygnięcie sporu o właściwość. Oznacza to, że brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w sprawie z wniosku Prezydenta Miasta [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, bez względu na treść tego rozstrzygnięcia.