I OW 244/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Jolanta Górska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza N. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem N. a Prezydentem [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku W.L. w sprawie przyznania tymczasowego schronienia w schronisku dla bezdomnych postanawia: wskazać Prezydenta [...]jako organ właściwy w sprawie.

Wnioskiem z dnia 3 października 2019 r. Burmistrz N. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem N. a Prezydentem W. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku W.L. w sprawie przyznania tymczasowego schronienia w schronisku dla bezdomnych. Z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, że W.L., wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2019 r. zwrócił się do Ośrodka Pomocy Społecznej W. o pomoc w formie przedłużenia tymczasowego schronienia w schronisku dla osób bezdomnych. Wniosek niniejszy, zgodnie z właściwością został przekazany do Ośrodka Pomocy Społecznej W. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że ostatnim miejscem zameldowania W.L. była ul. [...], [...]. Od kilku lat nie przebywa pod wskazanym adresem, a jego aktualnym miejscem pobytu jest Pensjonat "[...]", mieszczący się przy ul. [...] w W. Ponadto, W.L. w lipcu 2019 r. przekroczył kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej, wynikające z ustawy o pomocy społecznej, tj. kwotę 701 zł, osiągając dochód w wysokości 1841,95 zł. Burmistrz N. podniósł, że W.L., bez skierowania oraz bez porozumienia z Miejskim Ośrodkiem Pomocy Społecznej w N., zdecydował się na pobyt w Pensjonacie "[...]" [...] w W. W dniu [...] sierpnia 2019 r. pracownik socjalny OPS [...] przeprowadził z W.L. wywiad środowiskowy, a także podpisał kontrakt socjalny. Z wywiadu środowiskowego wynika, że W.L. jest osobą bezdomną, prowadzącą jednoosobowe gospodarstwo domowe. Jest rozwiedziony, posiada troje dzieci, a sporadyczny kontakt telefoniczny utrzymuje jedynie z jedną córką. Ma orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności do dnia [...] czerwca 2021 r. i pozostaje pod stałą opieką lekarską – problemy ze słuchem, zwyrodnienia kręgosłupa, endoproteza prawego biodra. Pomimo choroby, jest aktywny zawodowy – pracuje jako ochroniarz w firmie [...] Sp. z o.o. w W., będąc zatrudnionym na podstawie umowy o pracę. Z tejże działalności uzyskuje dochód w wysokości 1841,95 zł, z czego kwotę 1144,77 zł przejmuje syndyk masy upadłościowej (spłata zaległych alimentów). Realny, miesięczny dochód W.L. wynosi 697,18 zł. Z ostatniego miejsca zameldowania został wyeksmitowany przymusowo w 2018 r., bowiem budynek przy ul. [...], [...] uległ zniszczeniu w wyniku pożaru. W związku z tym nie ma możliwości powrotu do miejsca ostatniego zameldowania. Decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r., z uwagi na szczególne okoliczności życiowe ubiegającego się o świadczenie, na podstawie art. 101 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, zostało przyznane W.L. świadczenie w formie tymczasowego schronienia w schronisku dla osób bezdomnych "[...]" w W. na okres od [...] styczna 2019 r. do dnia [...] marca 2019 r. Ponadto, z pisma z dnia [...] marca 2019 r. wynika, że ubiegający się o świadczenie realizuje Indywidualny Program Wychodzenia z Bezdomności w ramach którego współpracuje z pracownikiem socjalnym oraz psychologiem. Uzyskał również pomoc pracowników socjalnych Pensjonatu "[...]" w ogłoszeniu upadłości konsumenckiej, a także w złożeniu pozwu o uchylenie obowiązku alimentacyjnego. We wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, Burmistrz N. wniósł o ustalenie, że organem właściwym w niniejszej sprawie jest Prezydent W. W ocenie wnioskodawcy, W.L., bez porozumienia z MOPS w N. oraz bez skierowania wydanego przez ten organ, zdecydował się na pobyt w W. Ponadto, uzyskany przez ubiegającego się o świadczenie dochód w wysokości 1841,95 zł jest wystarczający na pokrycie kosztów związanych z wynajęciem przez niego lokalu mieszkalnego. W odpowiedzi na wniosek Prezydent W. podniósł, że z aktualnego wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu [...] maja 2019 r. nie wynika, aby sytuacja życiowa ubiegającego się o świadczenie miała charakter szczególny i przemawiąjący za rozstrzygnięciem wniosku w trybie art. 101 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Świadczenie w formie tymczasowego schronienia przyznane decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. uwarunkowane było szczególną sytuacją strony, jednakże w okolicznościach niniejszej sprawy, organ nie dopatrzył się przesłanek przemawiających za potraktowaniem sprawy jako szczególnie uzasadnionej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie, spór zainicjowany wnioskiem Burmistrza N. ma charakter negatywnego sporu o właściwość, albowiem oba organy uznają się za niewłaściwe miejscowo do rozpoznania wniosku W.L. o przyznanie świadczenia w formie tymczasowego schronienia w schronisku dla osób bezdomnych. Dla rozstrzygnięcia powstałego sporu podstawowe znaczenie ma przepis art. 101 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2019 r., poz. 1507) - zwanej dalej u.p.s., określający właściwość miejscową gminy do prowadzenia postępowania w sprawie świadczeń z pomocy społecznej. Zgodnie z treścią powołanego przepisu właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1). W przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). W przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki, gdy chodzi o świadczenia wymienione w art. 37 - 42 i art. 47-50 u.p.s., właściwą miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 3). W orzecznictwie przyjmuje się, że sytuacje, do których ma zastosowanie powyższa regulacja występują wówczas, gdy wnioskodawca z obiektywnych przyczyn nie ma możliwości ubiegać się o przyznanie świadczenia w organie, którego właściwość wynikałaby z art. 101 ust. 1 lub ust. 2 u.p.s. W sytuacji przyznania jednak świadczeń przez gminę miejsca pobytu, gmina właściwa ze względu na miejsce zamieszkania albo na ostatnie miejsce zameldowania na pobyt stały jest obowiązana do zwrotu wydatków gminie, która przyznała świadczenia w miejscu pobytu (art. 101 ust. 7 u.p.s.). Stosownie zaś do treści art. 48a u.p.s. osoba lub rodzina ma prawo do schronienia, posiłku i niezbędnego ubrania, jeżeli jest tego pozbawiona, a udzielenie schronienia następuje przez przyznanie tymczasowego schronienia w noclegowni, schronisku dla osób bezdomnych albo schronisku dla osób bezdomnych z usługami opiekuńczymi (art. 48a ust. 1 u.p.s.). Rozważeniu w niniejszej sprawie podlegała zatem kwestia czy W.L., w sprawach z zakresu pomocy społecznej, może być uznany za osobę bezdomną. Definicję pojęcia osoby bezdomnej zawiera art. 6 pkt 8 u.p.s., który stanowi, że bezdomnym jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Powyższy przepis przewiduje więc dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi natomiast odnosi się do sytuacji, kiedy osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym posiada stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować kumulatywnie. Dla kwalifikacji danej osoby jako bezdomnej nie ma zatem żadnego prawnego znaczenia, kiedy i z jakich przyczyn została ona wymeldowana z miejsca pobytu stałego oraz czy utrzymuje ona więzi z mieszkańcami lub rodziną zamieszkałą w miejscowości, w której była zameldowana na pobyt stały. W realiach niniejszej sprawy należy dostrzec, że ubiegający się o świadczenie od 2015 r. przebywa w Pensjonacie "[...]" w W. To właśnie W. jest miastem, w którym koncentrują się jego sprawy życiowe. W W. jest zatrudniony na podstawie umowy o pracę, a także w tym mieście korzysta z opieki medycznej z uwagi na zły stan zdrowia. Z materiału zgromadzonego w sprawie wynika, także że w przypadku poprawienia się sytuacji materialnej ubiegającego się o świadczenie zostanie on objęty programem mieszkań treningowych. Nadmienić należy, że z mieszkań treningowych mogą korzystać tylko osoby spełniające określone kryteria. Są one przeznaczone dla osób bezdomnych oczekujących na przydział lokalu komunalnego i posiadających stałe dochody (z tytułu wykonywanej pracy, emerytury lub renty), umożliwiające im udział finansowy w kwocie 500 - 600 zł miesięcznie (pełna opłata za czynsz i korzystanie z mediów). Z dokumentacji sprawy wynika ponadto, że ostatnim miejscem zameldowania na pobyt stały ubiegającego się o świadczenie była gmina N. W 2018 r. został on wyeksmitowany w uwagi na zniszczenie budynku w wyniku pożaru, w związku z czym nie ma możliwości powrotu do miejsca ostatniego zameldowania. Ponadto, od pięciu lat jego centrum życiowe znajduje się w W., gdzie także od [...] grudnia 2017 r. zatrudniony jest na podstawie umowy o pracę. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, okoliczności niniejszej sprawy upoważniają do stwierdzenia, że ubiegający się o świadczenie W.L. jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s. Jest bowiem osobą niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym przeznaczonym na pobyt stały w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych i niezameldowaną na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Miejsca jego pobytu w Pensjonacie Socjalnym "[...]" w W. nie można uznać za lokal mieszkalny w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Pobyt w tego typu ośrodku jest pozbawiony cechy trwałości i nie można przyjąć, że jest miejscem, w którym koncentruje się działalność życiowa i cele przebywających tam osób. Bezsporne jest również, że na dzień rozpoznawania wniosku nie jest nigdzie zameldowany, jako że z ostatniego miejsca stałego zameldowania został wyeksmitowany w 2018 r. Należy uznać zatem, że obie przesłanki wynikające z dyspozycji art. 6 pkt 8 u.p.s. w niniejszej sprawie zostały spełnione łącznie. Powyższe wskazywałoby, że to przepis art. 101 ust. 2 u.p.s. winien wyznaczać organ gminy ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały ubiegającego się o świadczenie, tj. gminy N., jako właściwej w niniejszej sprawie. Jednakże, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, prowadziłoby to do nieuzasadnionego zignorowania szczególnej sytuacji osobistej ubiegającego się o świadczenie, o której mowa w art. 101 ust. 3 u.p.s. W orzecznictwie przyjęty jest pogląd, że sytuacje, do których ma zastosowanie powyższa regulacja występują wówczas, gdy wnioskodawca z obiektywnych przyczyn nie ma możliwości ubiegać się o przyznanie świadczenia w organie, którego właściwość wynikałaby z przepisu art. 101 ust. 1 lub ust. 2 u.p.s. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego o przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby bezdomnej można też mówić w kontekście podjęcia przez nią działań zmierzających do związania swojego ośrodka życia z danym miejscem pobytu w celu stabilizacji życiowej. Podkreślenia wymaga, że wykładnia i zastosowanie przepisów ustawy o pomocy społecznej, określających właściwość miejscową organów pomocy społecznej, powinna przede wszystkim uwzględniać zasady pomocy wymienione w art. 2 ust. 1 u.p.s., tj. umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, w art. 3 ust. 1 u.p.s., tj. wspieranie osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienia im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka oraz w art. 3 ust. 2 u.p.s., tj. zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1 u.p.s., przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Przy stosowaniu przepisów ustalających właściwość organów pomocy społecznej należy mieć zatem na względzie również te okoliczności, które z uwagi na sytuację osobistą strony, mogą zaważyć na tym, czy ewentualna pomoc będzie efektywna oraz czy w jakimkolwiek stopniu będzie ona realizowała ustawowe cele pomocy społecznej (zob. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 listopada 2019 r., I OW 140/19, z dnia 29 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OW 15/19, dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Reasumując, stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z przypadkiem szczególnie uzasadnionym sytuacją osobistą ubiegającego się o świadczenie, bowiem nie posiada on aktualnie żadnego meldunku, od pięciu lat zamieszkuje w W. i korzysta z pobytu w pensjonacie socjalnym na terenie W., od ponad dwóch lat pracuje w W. na podstawie umowy o pracę, a także z uwagi na orzeczony umiarkowany stopnień niepełnosprawności korzysta z opieki medycznej na terenie tego miasta. Działania podejmowane przez ubiegającego się o świadczenie niewątpliwie prowadzą do uzyskania przez niego niezależności i samodzielności życiowej. W zaistniałej sytuacji, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że uzasadnione jest przyjęcie szczególnej właściwości, określonej w art. 101 ust. 3 u.p.s. Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 oraz § 2 w zw. z art. 4 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.