I OW 227/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie: Sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.) Sędzia NSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Starosty K. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Powiatem K. a Powiatem A. w przedmiocie wskazania podmiotu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka T. N. umieszczonego w rodzinie zastępczej postanawia: wskazać Powiat A. jako właściwy w sprawie.

Starosta K. zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość jaki zaistniał pomiędzy nim, a Starostą A. w sprawie wskazania powiatu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka T. N. umieszczonego w rodzinie zastępczej. W uzasadnieniu wniosku Starosta K. wyjaśnił, że T. N. jest synem K. S.-N. i J. N. . W chwili umieszczenia małoletniego w pieczy zastępczej władza rodzicielska rodziców nad nim była ograniczona poprzez poddanie jej wykonywania nadzorowi kuratora. Bezpośrednią opiekę nad T. N. sprawowała matka K. S.-N.. W chwili umieszczenia chłopca w rodzinie zastępczej, ojciec małoletniego zamieszkiwał w K. , utrzymywał sporadycznie kontakty z synem, kiedy stan zdrowia ojca na to pozwalał. Matka małoletniego wraz z synem zamieszkiwała na terenie Powiatu A. w gminie A. K. , w miejscowości C. N. . Powyższą okoliczność potwierdza matka małoletniego, która złożyła oświadczenie z dnia [...]r. Dnia [...]r. Sąd Rejonowy w K. wydał postanowienie w sprawie sygn. akt III Nsm 318/16 o umieszczeniu w trybie natychmiastowym małoletniego T. N. w rodzinie zastępczej u babki K. S.. Następnie dnia [...]r. Sąd Rejonowy w K. w sprawie sygn. akt III Nsm 318/16 wydał postanowienie rozstrzygające o władzy rodzicielskiej i umieszczeniu T. N. w pieczy zastępczej u babki K. S.. Dnia [...] roku K. S. odebrała dziecko od matki K. S.-N. z miejscowości C. N. 1. Skoro miejsce zamieszkania małoletniego przed umieszczeniem go w pieczy zastępczej było tożsame z miejscem zamieszkania jego matki, to na podstawie art. 191 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, właściwym do ponoszenia kosztów utrzymania małoletniego w rodzinie zastępczej jest Powiat A. . Ustawa powołana powyżej, posługując się w art. 191 ust. 1 określeniem "miejsce zamieszkania" nie definiuje go, co oznacza, że należy to pojęcie rozumieć zgodnie z ogólną definicją tego określenia zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego. Pojęcie miejsca zamieszkania dziecka określa art. 26 ust. 1 tego Kodeksu, z którego wynika, iż jest on ściśle związany z miejscem zamieszkania rodziców dziecka. Miejscem zamieszkania jest miejscowość, w której dana osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu (art. 25 k.c. ). Miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielska jest miejsce zamieszkania rodziców bądź tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu powierzono wykonywanie władzy rodzicielskiej. Jeśli rodzice mieszkają osobno, a prawa rodzicielskie przysługują obojgu rodzicom, miejscem zamieszkania dziecka jest miejsce zamieszkania tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa. W przypadku T. N. władza rodzicielska obojga rodziców była ograniczona a bezpośrednio wykonywana przez matkę chłopca - K. S.-N. i to z nią syn przebywał stale. T. N. pod opiekę rodziny zastępczej K. S. przybył z miejscowości C. N. w gminie A. K. , w powiecie A. , w województwie kujawsko-pomorskim. W miejscowości tej zamieszkiwał wraz z matką, jako jedyny z jej synów. Gmina A. K. była ośrodkiem życia codziennego matki i dziecka, pomimo iż matka w przeszłości miewała incydenty opuszczania tego miejsca, ostatni wyjazd do S. wystąpił pod koniec wakacji, to jednak powracała w to miejsce zamieszkania i zarówno w chwili przekazywania dziecka rodzinie zastępczej, jak i aktualnie zamieszkuje nadal pod adresem C. N. 1. Potwierdzeniem faktu zamieszkiwania T. N. na terenie Powiatu A. jest fakt, iż został tam zapisany przez matkę do szkoły i uczęszczał do kl. III Szkoły Podstawowej w A. K. . Status ucznia miał do dnia [...]roku, gdy szkoła przekazała dokumentację do Szkoły Podstawowej nr 1 w K. , do której zapisała dziecko Pani K. S. - po przyjęciu go do rodziny zastępczej. Ponadto, na terenie Powiatu A. sprawowany był nadzór nad wykonywaniem władzy rodzicielskiej przez kuratora Sądu Rejonowego w A. K. , jak również odezwa Sądu Rejonowego w K. w sprawie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego u p. K. S.-N.. O miejscu zamieszkania matki nie może świadczyć również fakt, iż nie figuruje ona w ewidencji mieszkańców gminy A. K. . Ewidencja jest prowadzona w systemie informatycznym na podstawie danych osobowych zgłoszonych przy wykonywaniu obowiązku meldunkowego oraz zgłoszeń w formie zbiorów meldunkowych a także zbioru danych osobowych PESEL. K. S.-N. zamieszkuje z A. B. pod adresem: C. N. w pomieszczeniach zaadoptowanych dla potrzeb mieszkaniowych pracowników mieszczącej się tam fermy. Między miejscem zameldowania a miejscem zamieszkania istnieją istotne różnice. Adres zameldowania ma charakter czysto administracyjny. Zameldowanie służy jedynie celom ewidencyjnym, do potwierdzenia faktu pobytu danej osoby fizycznej w miejscu, w którym zameldowała się. Miejsce zamieszkania to miejscowość, w której przebywa z zamiarem stałego pobytu, a więc taka, gdzie faktycznie dana osoba przebywa oraz gdzie ma zamiar stale przebywać. Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w K. ustaliło, iż K. S.-N. nieprzerwanie i stale przebywa pod wskazywanym adresem, bowiem otrzymuje i odbiera pod tym adresem wysyłaną przez Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w K. korespondencję. W trakcie innych postępowań prowadzonych przez Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w K. , m.in. o ustalenie odpłatności rodziców za pobyt dzieci w rodzinie zastępczej, o udzielenie informacji w zakresie współpracy ośrodków pomocy społecznej z rodziną biologiczną dziecka uzyskano informację z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. , iż Pani K. S. - N. nie zamieszkuje na terenie miasta K. i nie była objęta wsparciem w/w Ośrodka, natomiast z Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w A. K. otrzymano wypełnione przez Panią K. S.-N. oświadczenie, w którym podaje niezbędne informacje o swojej sytuacji rodzinnej, dochodowej, zawodowej i zdrowotnej, celem odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dzieci w rodzinach zastępczych. Wynika z nich, iż Pani K. S. - N. nieprzerwanie zamieszkuje na terenie Gminy A. K. w miejscowości N. C. . Odpowiadając na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość Powiat A. wniósł o wskazanie Powiatu K. ego jako organu właściwego w przedmiotowej sprawie i zasądzenie od Powiatu K. ego na rzecz Powiatu A. kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu swego stanowiska Powiat K. wskazał, że nie kwestionuje, że w 2016 r. K. S.-N. wraz z małoletnim T. N. przebywała na terenie Powiatu A. . Chybione jest jednak stanowisko Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w K. , iż bezpośrednio przed umieszczeniem małoletniego T. N. w rodzinie zastępczej przebywał on wraz z matką na terenie powiatu A. , albowiem: a) małoletni T. N. postanowieniem Sądu Rejonowego w K. z dnia [...]r. został umieszczony w rodzinie zastępczej, a jego faktyczne umieszczenie tam nastąpiło [...] r. b) zdaniem kuratora sądowego przy Sądzie Rejonowym w A. K. , przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej małoletni przebywał na terenie powiatu K. ego oraz w miejscowości S. , gdzie Szkoła Podstawowa w A. K. przesłała dokumenty małoletniego ucznia T. N. c) od [...] r. małoletni zgłoszony został do szkoły podstawowej w K. d) w uzasadnieniu decyzji Starosty K. ego z dnia [...] r. [...] również potwierdzony został fakt, że małoletni T. N. przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej przed [...] r. przebywał na terenie powiatu K. ego i opieka nad nim nie była wykonywana w ramach rodziny zastępczej, e) oświadczenia matki i babki złożone po [...], co do pobytu małoletniego na terenie powiatu A. przed umieszczeniem małoletniego w rodzinie zastępczej nie zasługują na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kwestie dotyczące sporów o właściwość i sporów kompetencyjnych jakie powstają między organami administracji publicznej reguluje przepis art. 22 k.p.a. (w sprawach załatwianych w drodze decyzji) oraz art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r, poz. 1302 dalej jako "p.p.s.a.") Przez spór o właściwość lub spór kompetencyjny należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia sprawy (spór pozytywny) albo gdy każdy z organów uważa się za niewłaściwy do załatwienia tej sprawy (spór negatywny). Spór taki może powstać w sprawie załatwianej przez organy administracji, należącej do spraw z zakresu administracji publicznej. W niniejszej sprawie spór jaki zaistniał pomiędzy Starostą K. m i Starostą A. jest sporem negatywnym o właściwość, gdyż żaden z tych organów nie uznaje się za właściwy do rozpoznania ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka T. N. umieszczonego w rodzinie zastępczej. Zgodnie z art. 191 ust. 16 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (t.j. Dz.U. z 2018 poz.998 ze zm.), powoływanej dalej jako ustawa, w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość powiatów oraz gmin obowiązanych do ponoszenia wydatków, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy k.p.a. Przepis ten określa zatem tryb rozstrzygnięcia tego, na której jednostce samorządu terytorialnego ciąży obowiązek ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka. Ciężar spoczywa na jednostce samorządu terytorialnego, a organ jest jedynie wykonawcą obowiązku, realizowanego przez czynność techniczną – wypłaty. Piecza zastępcza sprawowana jest w przypadku niemożności zapewnienia dziecku opieki i wychowania przez rodziców (art. 32 ust. 1 ustawy). Pieczę zastępczą organizuje powiat (art. 32 ust. 2 ustawy). Właściwość w zakresie obowiązku ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej określa art. 191 ust. 1-3 ustawy. W pierwszej kolejności ponosi je powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Dopiero jeśli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, zastosowanie znajduje zasada określona w ust. 2, zgodnie z którą właściwy jest powiat ostatniego miejsca zameldowania dziecka na pobyt stały. W ostatniej kolejności właściwy jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej. Przejście do kolejnych reguł określania właściwości uzależnione jest od wykazania, że nie da się jej ustalić w oparciu kolejno o przepis art. 191 ust. 1 i ust. 2 ustawy. Przy ustaleniu powiatu obowiązanego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej istotny jest stan faktyczny, który miał miejsce przed umieszczeniem dziecka po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, posługując się w art.191 ust. 1 pojęciem "miejsce zamieszkania" nie definiuje go, co oznacza, że należy je rozumieć zgodnie z ogólną definicją tego terminu zawartą w Kodeksie cywilnym. Zgodnie z art. 26 § 1 k.c., miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. W rozpoznawanej sprawie małoletni T. N. urodzony [...]. został umieszczony w rodzinie zastępczej babki K. S. zamieszkałej w K. , na mocy postanowienia z dnia [...]r. Sądu Rejonowego w K. w sprawie sygn. akt III Nsm 318/16 i trafił tam w dniu [...]r. Jak wynika z pisma Dyrektora Szkoły Podstawowej w A. K. z dnia [...]. - rok szkolny [...] zakończył on jako uczeń tej szkoły, zamieszkujący w N. C. . Naukę rozpoczął w kolejnym roku szkolnym w październiku [...]. w K. . Z oświadczenia matki małoletniego wynika, że jej miejscem zamieszkania, w którym przebywała z synem przed jego umieszczeniem w rodzinie zastępczej była miejscowość N. C. na terenie Powiatu A. . Informację tę potwierdza także oświadczenie jego babki – ustanowionej rodziną zastępczą, która stwierdziła, że T. N. przed zamieszkaniem u niej w K. zamieszkiwał wraz z matka w C. . Informacja o pobycie małoletniego T. N. w S. , która pojawia się w przytoczonym wyżej piśmie Dyrektora Szkoły Podstawowej w A. K. nie znajduje potwierdzenia w żadnym dokumencie znajdującym się w aktach sprawy. Co więcej, z pisma tego wynika, że dokumenty ucznia przesłano do Szkoły Podstawowej w S. [...], zaś już [...]. skierowano je do Szkoły Podstawowej w K. , wobec powzięcia informacji, że dziecko uczęszcza do tej właśnie szkoły. Nie ma zatem żadnych podstaw, by przyjmować, że ewentualny (niepotwierdzony), krótkotrwały pobyt matki małoletniego w S. wiązał się z jej zamiarem stałego pobytu w tej miejscowości. Tym samym, skoro z materiałów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że miejscem zamieszkania małoletniego T. N. przed jego umieszczeniem w rodzinie zastępczej K. S. w K. była miejscowość położona na terenie Powiatu A. , to zgodnie z art. 191 ust. 1 ustawy, podmiotem właściwym do ponoszenia wydatków na jego opiekę i wychowanie jest ten właśnie powiat. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.