I OW 225/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Rudnicka, Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Starosty J. z dnia [...] września 2020 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Starostą J. a Wójtem Gminy N. przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy dotyczącej potwierdzenia rozwiązania umowy dzierżawy gruntu postanawia: oddalić wniosek.

Starosta J. w piśmie z [...] września 2020 r. wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między tym organem a Wójtem Gminy N. przez wskazanie Wójta Gminy N. jako organu właściwego do rozpoznania sprawy dotyczącej potwierdzenia rozwiązania umowy dzierżawy gruntu rolnego. W uzasadnieniu wniosku Starosta J. wskazał, że Wójt Gminy N. w zawiadomieniu z [...] sierpnia 2020 r. przekazał Staroście podanie J. G. z [...] sierpnia 2020 r. dotyczące prośby o potwierdzenie przez Wójta rozwiązania umowy dzierżawy gruntu, zawartej [...] października 2018 r. pomiędzy nią i jej mężem, K. G., jako dzierżawcami a właścicielem nieruchomości, P. G.. Wójt wskazał na nowelizację art. 28 ust. 4 pkt 1 oraz art. 38 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników ustawą z dnia 16 kwietnia 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz niektórych innych ustaw i przytoczył ich brzmienie. W uzasadnieniu zawiadomienia Wójt wyjaśnił, że w związku z tymi zmianami, od 31 lipca 2020 r. do jego kompetencji należy jedynie potwierdzenie zawarcia umowy dzierżawy, a nie jej rozwiązania. Co prawda, zmianie uległy też przepisy prawa geodezyjnego i kartograficznego, w związku z czym obecnie ewidencja gruntów i budynków nie będzie zawierała informacji dotyczących umów dzierżawy, jednak informacje te nadal figurują w istniejących ewidencjach, które są prowadzone przez Starostwa Powiatowe i Wójt nie ma legitymacji do dokonywania jakichkolwiek zmian w tych rejestrach bądź zatwierdzania rozwiązania umów. Wójt ma legitymację jedynie do poświadczania własnoręczności złożonych podpisów na dokumencie rozwiązania umowy, stąd organem właściwym w sprawie jest Starosta J. Starosta J. wskazał, że umowa dzierżawy z [...] października 2018 r. została zawarta na 10 lat w celu prowadzenia działalności rolniczej i podleganiu ubezpieczeniu KRUS. Umowa ta została zarejestrowana w ewidencji gruntów i budynków [...] października 2018 r. W ocenie Starosty zawarte we wniosku z [...] sierpnia 2020 r. żądanie jest jednoznaczne i nie budzi wątpliwości – jego celem jest potwierdzenie rozwiązania umowy dzierżawy, a jego adresatem – Wójt Gminy N. Starosta stwierdził, że żaden przepis powszechnie obowiązującego prawa nie nakłada na starostów obowiązku dokonywania w tym zakresie czynności czy wydawania aktów administracyjnych. Starostwa powiatowe nie prowadzą również rejestrów umów dzierżawy. W stanie prawnym przed nowelizacją, w ewidencji gruntów i budynków, prowadzonej przez Starostę, ujawniane były informacje dotyczące umów dzierżawy, jeżeli od wykazania takich informacji w ww. ewidencji uzależnione było nabycie praw wynikających z przepisów o rozwoju obszarów wiejskich. Starosta jednak tylko "rejestrował" informacje na ten temat. W jego kompetencji nie znajdował się nigdy obowiązek potwierdzania ich zawarcia, rozwiązania czy wygaśnięcia. Od [...] lipca 2020 r. nie ma podstaw do wykazywania jakichkolwiek informacji dotyczących umów dzierżawy w ewidencji gruntów i budynków, a dane dotychczas ujawnione, pozostają w ewidencji jako dane archiwalne. Starosta stwierdził, że zgodnie ze znowelizowanym art. 28 ust. 4 pkt 1 oraz art. 38 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, od 31 lipca 2020 r. kwestie związane z potwierdzaniem umów dzierżawy dla celów związanych z ubezpieczeniem społecznym rolników pozostają w kompetencji wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), właściwych ze względu na miejsce położenia przedmiotu dzierżawy. Wobec tego wniosek J. G. powinien być rozpatrzony przez Wójta Gminy N. Jeżeli jednak, zdaniem Wójta, do jego kompetencji należy wyłącznie potwierdzanie zawarcia umów dzierżawy, to powinien w tym zakresie rozpoznać sprawę i wydać stosowne rozstrzygnięcie w trybie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", tj. wydać decyzję administracyjną. Wójt Gminy N. w odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego w piśmie z [...] listopada 2020 r. wskazał, że organem właściwym w sprawie jest Starost J. Wójt stwierdził, że podtrzymuje wszystkie argumenty zawarte w piśmie, skierowanym do Starosty oraz dodał, że jego stanowisko w sprawie potwierdza § 11 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, wydanego na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Ponieważ organem właściwym do prowadzenia ewidencji jest Starosta J., zdaniem Wójta to Starosta jest zobowiązany do prowadzenia aktualnej ewidencji, w tym danych o dzierżawcach tych gruntów. Wójt Gminy N. nie prowadzi żadnej ewidencji w tym zakresie, co powoduje brak możliwości jakiejkolwiek weryfikacji zawartej umowy, a tym bardziej jej rozwiązania bądź potwierdzenia rozwiązania. Wójt dodał, że wnioskodawca żądał potwierdzenia rozwiązania umowy zawartej jeszcze w okresie przed nowelizacją ustawy. Ponadto, gdyby wolą ustawodawcy było potwierdzanie przez wójta gminy również rozwiązania umowy dzierżawy, to niewątpliwie taki przepis znalazłby się w ustawie. Takiego przepisu nie ma. Wójt wskazał też, że nie posiada żadnych dokumentów dotyczących zawarcia przedmiotowej umowy, której potwierdzenia rozwiązania strona żąda. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Sądy administracyjne rozpoznają, na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", z zastrzeżeniem art. 22 § 1 K.p.a. - spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór kompetencyjny (także spór o właściwość), o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) lub też każdy z organów uważa się za niewłaściwy (spór negatywny). W niniejszej sprawie indywidualna sprawa administracyjna nie została w sposób dostateczny doprecyzowana. Do rozstrzygnięcia przedstawiony został spór o właściwość negatywny, który powstał miedzy Starostą J. a Wójtem Gminy N. w sprawie z wniosku J. G. z [...] sierpnia 2020 r., w którym zwróciła się do Wójta Gminy N. o potwierdzenie rozwiązania umowy dzierżawy gruntu zawartej [...] października 2018 r. Żaden z organów nie uważa się za właściwy w sprawie. O sporze o właściwość możemy mówić jedynie wówczas, gdy pomiędzy organami istnieje rozbieżność stanowisk, co do zakresu ich kompetencji w odniesieniu do konkretnej, tej samej sprawy administracyjnej, zaś stan faktyczny jak i prawny sprawy pozostają niesporne. W sytuacji, gdy pomiędzy organami nie ma zgody, co do oceny stanu sprawy, nie ma tożsamości sprawy. W rozpoznawanej sprawie trudno więc mówić o sporze o właściwość, kiedy dwa organy nie ustaliły, jakiej sprawy dotyczy wniosek J. G. z [...] sierpnia 2020 r. Starosta J. utrzymuje wprawdzie, że treść żądania zawarta we wniosku jest jednoznaczna, jednakże oba organy powołują się na różne przepisy prawa, które mają wskazać podstawę prawną załatwienia sprawy z ww. wniosku, a równocześnie uzasadnić ich brak właściwości w załatwieniu tej sprawy. Starosta J. powołuje się na rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków wskazując, że w stanie prawnym przed nowelizacją, w ewidencji gruntów i budynków, prowadzonej przez Starostę, ujawniane były informacje dotyczące umów dzierżawy, jeżeli od wykazania takich informacji w ww. ewidencji uzależnione było nabycie praw wynikających z przepisów o rozwoju obszarów wiejskich. Starosta jednak tylko "rejestrował" informacje na ten temat. W jego kompetencji nie znajdował się nigdy obowiązek potwierdzania ich zawarcia, rozwiązania czy wygaśnięcia. Od 31 lipca 2020 r. nie ma podstaw do wykazywania jakichkolwiek informacji dotyczących umów dzierżawy w ewidencji gruntów i budynków, a dane dotychczas ujawnione, pozostają w ewidencji jako dane archiwalne. Starosta wywodzi też, że zgodnie ze znowelizowanym art. 28 ust. 4 pkt 1 oraz art. 38 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, od 31 lipca 2020 r. kwestie związane z potwierdzaniem umów dzierżawy dla celów związanych z ubezpieczeniem społecznym rolników pozostają w kompetencji wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), właściwych ze względu na miejsce położenia przedmiotu dzierżawy. Wobec tego – jego zdaniem - wniosek J. G. powinien być rozpatrzony przez Wójta Gminy N. Wójt Gminy N. wskazuje natomiast na zmianę przepisów art. 28 ust. 4 pkt 1 oraz art. 38 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, która nastąpiła na podstawie ustawy z dnia 16 kwietnia 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz niektórych innych ustaw. Zdaniem Wójta w związku z tymi zmianami od 31 lipca 2020 r. do jego kompetencji należy jedynie potwierdzenie zawarcia umowy dzierżawy, a nie jej rozwiązania. Wójt zauważył też, że co prawda, zmianie uległy też przepisy Prawa geodezyjnego i kartograficznego, w związku z czym obecnie ewidencja gruntów i budynków nie będzie zawierała informacji dotyczących umów dzierżawy, jednak informacje te nadal figurują w istniejących ewidencjach, które są prowadzone przez Starostwa Powiatowe i Wójt nie ma legitymacji do dokonywania jakichkolwiek zmian w tych rejestrach bądź zatwierdzania rozwiązania umów. Starosta jest zobowiązany do prowadzenia aktualnej ewidencji, w tym danych o dzierżawcach tych gruntów. Wójt Gminy N. nie prowadzi żadnej ewidencji w tym zakresie, co powoduje brak możliwości jakiejkolwiek weryfikacji zawartej umowy, a tym bardziej jej rozwiązania bądź potwierdzenia rozwiązania. Stąd organem właściwym w sprawie jest Starosta J. Wójt wskazał też, że ma wyłącznie legitymację do poświadczania własnoręczności złożonych podpisów na dokumencie rozwiązania umowy. Istotne w sprawie jest zatem ustalenie, czy żądanie strony dotyczy poświadczenia podpisu na dokumencie rozwiązania umowy czy potwierdzenia rozwiązania umowy, które ma na celu ujawnienie tego faktu w określonych ewidencjach, czy też w związku z przepisami art. 28 ust. 4 pkt 1, art. 38 pkt 1 oraz art. 117 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2019 r. poz. 299 i 303) lub z przepisami wydanymi na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1867). Ustalenie kategorii spraw, do której można zaliczyć żądanie zwarte we wniosku z [...] sierpnia 2020 r. jest niezbędne, gdyż w zależności od prawidłowo poczynionych ustaleń w ww. zakresie właściwe w sprawie mogą być różne organy. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, ustaleń tych nie można dokonać dysponując wyłącznie wnioskiem strony, konieczne jest uzyskanie od niej stosownych wyjaśnień. Wystąpienie z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, czy też sporu kompetencyjnego musi być poprzedzone dokładnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy, aby można było precyzyjnie określić przedmiot sprawy. Prawidłowe ustalenie stanu sprawy wymaga choćby zbadania, jaki jest obecnie stan prawny wyodrębnionej drogi. Ustalenie stanu faktycznego i określenie przedmiotu sprawy należy do organów administracji publicznej (art. 7 K.p.a.), a nie do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Brak takich ustaleń powoduje, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu jest przedwczesny. Wskazując na powyższe rozważania podnieść należy, że spór o właściwość, w którym organy opierają się na odmiennym stanie prawnym należy ocenić jako pozorny, gdyż nie ma tu rozbieżności stanowisk w zakresie kompetencji tych organów, a istnieje rozbieżność poglądów co do istoty sprawy. Dopóki nie nastąpi pomiędzy organami uzgodnienie stanowisk co do istoty sprawy (dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego), nie można mówić o sporze o właściwość (postanowienie NSA z 21 stycznia 2003 r., IV SA 3955/02, niepubl., postanowienie NSA z 24 lipca 2007 r., II OW 25/07, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Taki stan rzeczy prowadzi, zgodnie z art. 15 § 2 w związku z art. 151 P.p.s.a., do oddalenia wniosku i orzeczenia jak w sentencji postanowienia.