I OW 216/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wojewody Warmińsko-Mazurskiego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą Warmińsko-Mazurskim a Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego w przedmiocie rozpoznania wniosku [..] o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [..] grudnia 2018 r., znak: [..] w sprawie usunięcia naturalnych przeszkód lotniczych stanowiących zagrożenie dla ruchu lotniczego w rejonie lotniska [..] postanawia: 1. wskazać Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego jako organ właściwy w sprawie, 2. oddalić wniosek Wojewody Warmińsko-Mazurskiego o zasądzenie kosztów postępowania.

Wojewoda Warmińsko-Mazurski pismem z dnia 4 września 2020 r. wystąpił z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy tym organem a Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego oraz o orzeczenie o kosztach postępowania, wskazując następujący stan sprawy. W dniu 30 lipca 2020 r. do Urzędu Lotnictwa Cywilnego wpłynął wniosek [..] o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [..] grudnia 2018 r. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego w oparciu o art. 65 k.p.a. przekazał ww. wniosek Wojewodzie Warmińsko-Mazurskiemu stwierdzając, że przy określaniu organu właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji stosuje się przepisy obowiązujące w dacie orzekania w tym przedmiocie. Podnosząc, że na mocy art. 1 pkt 49 lit. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2018 r. o zmianie ustawy z dnia 14 grudnia 2018 r. Prawo lotnicze oraz niektórych innych ustaw, kompetencja do wydawania decyzji w sprawie usunięcia drzew lub krzewów stanowiących przeszkodę lotniczą powierzona została starostom właściwym ze względu na miejsce położenia nieruchomości, a rozstrzyganie spraw, o których mowa w art. 82 ust. 1 pkt 7 lit. a ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze stanowi zadanie z zakresu administracji rządowej, Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego uznał, że organem właściwym do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji będzie Wojewoda, co wynika z treści art. 157 § 1 w związku z art. 17 pkt 3 i art. 20 k.p.a. Nie zgadzając się z powyższym stanowiskiem Wojewoda Warmińsko-Mazurski wskazał we wniosku, że nawet uznając, że Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego nie jest organem właściwym, to właściwym może być wyłącznie samorządowe kolegium odwoławcze jako organ wyższego stopnia od decyzji wydawanej przez starostę w przedmiocie usunięcia przeszkody lotniczej. Organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego, także w przypadku, gdy nastąpiła zmiana kompetencji organów, są samorządowe kolegia odwoławcze. Niemniej jednak Wojewoda powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazał, że wywiedziona z art. 20 k.p.a. reguła, że właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma zastosowanie wówczas, gdy art. 157 § 1 w zw. z art. 17 k.p.a. są niewystarczające do ustalenia organu właściwego z uwagi na zmianę właściwości organów. Dopóki zaś funkcjonuje organ, który był właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w dacie jej wydania, to jest on właściwy do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Jedynie więc, gdy akt został wydany przez organ, który już nie istnieje w strukturze administracji publicznej bądź zmiana kompetencji ma taki charakter, że wyklucza jego działanie, należy ustalić, jaki organ jest obecnie rzeczowo właściwy. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego jest organem, który nadal funkcjonuje w strukturze administracji, i pomimo przejścia kompetencji, jest organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji. W odpowiedzi na wniosek Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego wniósł o uznanie Wojewody za organ właściwy bądź o oddalenie wniosku. Organ stwierdził, że zgodnie z nowym brzmieniem art. 82 ust. 1 pkt 7 lit. a ustawy Prawo lotnicze wyłączną kompetencję do rozstrzygania spraw o usunięcie drzew lub krzewów stanowiących przeszkodę lotniczą przyznano starostom. Jednocześnie ustawodawca wprowadził generalną zasadę, w myśl której do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej stosuje się przepisy dotychczasowe. Reguła ta jednak doznaje ograniczenia w odniesieniu do spraw o usunięcie przeszkód lotniczych, które nie są obiektami budowlanymi, a stanowią zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu lotniczego. W tym przypadku przepis wyraźnie zastrzega stosowanie w takich przypadkach przepisów nowych, w tym również unormowań określających właściwość organów. Właściwym będzie zatem organ wyższego stopnia w stosunku do organu, któremu kompetencja do rozstrzygania w sprawach o usunięcie przeszkody lotniczej przysługuje na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów. Niezależnie od powyższego organ wskazał, że alternatywnie organem właściwym może być samorządowe kolegium odwoławcze, tj. organ wyższego stopnia w stosunku do starosty jako organu jednostki samorządu terytorialnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t,.j.: Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) – dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., rozstrzyganie powyższych sporów należy do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego. Rozstrzygnięcie sporu o właściwość polega na arbitralnym wskazaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny jednego z organów pozostających w sporze jako organu właściwego do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej. W niniejszej sprawie z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu wystąpił Wojewoda Warmińsko-Mazurski, uznając za wadliwe przekazanie mu przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego sprawy z wniosku [..] o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [..] grudnia 2018 r. w sprawie usunięcia naturalnych przeszkód lotniczych. Stan faktyczny sprawy wskazuje zatem, że organy pozostają w sporze negatywnym, bowiem oba nie uznają swojej właściwości do załatwienia sprawy, a istotą tego sporu jest ustalenie kompetencji do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [..] grudnia 2018 r., wobec zmiany przepisów ustalających kompetencje do wydania decyzji w sprawie usunięcia drzewa lub krzewu stanowiącego przeszkodę lotniczą, która nastąpiła na mocy ustawy z dnia 14 grudnia 2018 r. o zmianie ustawy Prawo lotnicze oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 235). Obecnie bowiem organem właściwym do wydania takiej decyzji pozostaje starosta właściwy dla nieruchomości, na której znajduje się przeszkoda lotnicza. Przed zmianą przepisów organem właściwym był Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego. Powstały spór między organami jest wynikiem rozbieżnych stanowisk co do zastosowania przepisów prawa dotyczących właściwości organu w sytuacji, gdy kompetencje organu do orzekania w sprawie usunięcia przeszkody lotniczej zostały przeniesione na inny organ, a obecnie ma być wszczęte postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez organ uprzednio właściwy. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego przekazując wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, wskazując na art. 157 § 1 k.p.a. podkreślił, że z utrwalonego poglądu judykatury wynika, że przy określaniu organu właściwego do stwierdzenia nieważności stosuje się przepisy obowiązujące w dacie orzekania w tym przedmiocie, z uwzględnieniem stanu prawnego wynikającego z przepisów prawa materialnego, co oznacza, że co do zasady organem właściwym do stwierdzenia nieważności jest organ wyższego stopnia w stosunku do organu, który w stanie prawnym obowiązującym na dzień orzekania o nieważności posiada kompetencje do rozpoznania sprawy rozstrzygniętej kwestionowaną decyzją. Stosownie do art. 157 § 1 k.p.a., właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 k.p.a. jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Z powyższego wynika więc, że co do zasady, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji należy do właściwości organu, który jest organem wyższego stopnia w stosunku do organu, który wydał kwestionowaną decyzję. Jeżeli zaś kwestionowaną decyzję wydał minister lub samorządowe kolegium odwoławcze, to właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest ten organ. Ministrem w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. są również m.in. kierownicy centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra. Zgodnie z art. 20 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (t.j.: Dz.U. z 2020 r., poz. 1970) Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego jest centralnym organem administracji rządowej powoływanym i odwoływanym przez Prezesa Rady Ministrów, a według art. 16 ust. 2 tej ustawy, nadzór nad polskim lotnictwem cywilnym i nad działalnością obcego lotnictwa cywilnego w Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie ustalonym w niniejszej ustawie i innych ustawach oraz umowach międzynarodowych sprawuje minister właściwy do spraw transportu. Istota sporu sprowadza się zatem do odpowiedzi na pytanie, czy w realiach tej sprawy organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego pozostaje ten organ, czy też – w związku ze zmianą właściwości organu w sprawach usunięcia naturalnych przeszkód lotniczych stanowiących zagrożenie dla ruchu lotniczego, jest nim organ wyższego stopnia nad starostą jako organem obecnie właściwym do wydawania decyzji w sprawach usunięcia naturalnych przeszkód lotniczych stanowiących zagrożenie dla ruchu lotniczego. Kwestia zmiany właściwości organów na skutek zmiany przepisów prawa materialnego była przedmiotem uchwały składu siedmiu sędziów z dnia 17 kwietnia 2012 r., II OPS 1/12, w której Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, że wywiedziona z art. 20 k.p.a. reguła, że właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma zastosowanie wówczas, gdy art. 157 § 1 w związku z art. 17 k.p.a. są niewystarczające dla ustalenia organu właściwego z uwagi na zmianę we właściwości organów. Ustawodawca wyraźnie bowiem powiązał właściwość tych organów w sprawie o stwierdzenie nieważności z wydaniem przez nie decyzji. Przedmiotem postępowania jest ustalenie wady decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a., a nie ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej, w której ta decyzja została wydana. W uchwale stwierdzono, że punktem wyjścia dla ustalenia organu właściwego jest ustalenie tego organu, który wydał decyzję, a nie właściwość do rozpoznawania spraw w toku instancji według aktualnych przepisów. Należy zatem przyjąć jako zasadę, że tak długo, jak istnieje organ, który był właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w dacie jej wydania, jest on właściwy do orzekania na podstawie art. 156 k.p.a., w sprawie tej decyzji (por. R. Sawuła, Glosa do wyroku NSA z dnia 7 października 2002 r., sygn. II SA 2554/01, ST 2003, nr 5, s. 58). Uprawnione jest wobec tego przyjęcie, że dopóki organ, który wydał decyzję kwestionowaną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności istnieje w strukturze organów, to brak jest podstaw do opierania się na aktualnym stanie prawnym odnoszącym się do właściwości organów w postępowaniu jurysdykcyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela stanowisko wyrażone w uchwale z dnia 17 kwietnia 2012 r., II OPS 1/12, że wywiedziona z art. 20 k.p.a. reguła, iż właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia) ma zastosowanie wówczas, gdy art. 157 § 1 w zw. z art. 17 k.p.a. są niewystarczające dla ustalenia organu właściwego z uwagi na zmianę we właściwości organów. Przy czym nie chodzi tu o każdą zmianę właściwości organów, lecz o zmianę związaną z przemianami strukturalnymi, za którymi idzie likwidacja jednych organów i tworzenie innych. Dopóki natomiast organ, który wydał decyzję kontrolowaną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności, wymieniony w art. 157 § 1 i art. 17 k.p.a. pozostaje w strukturze organów administracji publicznej, dopóty organ właściwy do stwierdzenia jej nieważności musi być określany wyłącznie na podstawie wskazanych przepisów. Rozwinięcie powyższej koncepcji odnaleźć można w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt: I OSK 984/11 (por. też postanowienia NSA: z dnia 19 grudnia 2013 r., sygn. akt: I OW 237/13; z dnia 7 marca 2014 r., sygn. akt: I OW 333/13). Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na to, że możliwa jest sytuacja, w której nie istnieje tożsamość organu odwoławczego w postępowaniu zwykłym i organu nadzoru. Jeśli zniesiony został wprawdzie organ, który wydał zakwestionowaną decyzję, ale istnieje organ, który byłby właściwy do orzekania w sprawie stwierdzenia jej nieważności, to zachowuje on swe kompetencje merytoryczne do rozstrzygania w trybie nadzorczym. Wynikająca z art. 157 § 1 k.p.a. zasada, że określenie organu wyższego stopnia następuje w odniesieniu do organu, który wydał kwestionowaną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzję, powinna generalnie mieć zastosowanie także w przypadku zniesienia organu. Nie ma bowiem żadnych podstaw, aby w takiej sytuacji od niej odstąpić. Możliwość przyjęcia innego rozwiązania, tj. ustalenia organu, do którego właściwości w aktualnym stanie prawnym należą określone sprawy i na tej podstawie określenie organu wyższego stopnia, byłoby uzasadnione jedynie w przypadku zniesienia organu wyższego stopnia określonego zgodnie z zasadą wyrażoną wyżej, bądź w przypadku takiej zmiany jego kompetencji, która wyklucza rozstrzyganie w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji. Dopóki zaś funkcjonuje organ, który był właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w dacie jej wydania, to jest on nadal właściwy do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Poglądy powyższe należy uwzględnić w rozpoznawanej sprawie mając na uwadze wartość, jaką jest dążenie do jednolitości orzecznictwa, a tym samym ugruntowywanie stabilności prawnej. Skoro więc organem właściwym do orzekania w sprawie stwierdzenia nieważności opisanej wyżej decyzji Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [..] grudnia 2018 r. był w dacie jej wydania Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego, i obecnie nadal ten organ istnieje w strukturze administracji publicznej, to pozostaje on nadal organem właściwym - stosownie do art. 157 § 1 k.p.a. w związku z art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. - do rozstrzygnięcia sprawy z wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Podkreślić należy, że stanowisko powyższe dotyczy kwestii organu właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, a nie kwestii organu właściwego w postępowaniu prowadzonym w związku z odwołaniem lub wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, czego dotyczy postanowienie NSA z dnia 6 listopada 2019 r., sygn. akt: I OW 172/19, nietrafnie zatem powoływane w realiach niniejszej sprawy przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w odpowiedzi tego organu na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego jako organ właściwy w sprawie, w oparciu o art. art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Wniosek Wojewody Warmińsko-Mazurskiego o zasądzenie kosztów postępowania nie mógł być uwzględniony. Do wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość stosuje się odpowiednio przepisy o skardze (art. 64 § 3 p.p.s.a.), a do rozpoznania wniosku odpowiednio przepisy p.p.s.a. (art. 15 § 2 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 199 p.p.s.a. strony ponoszą koszty związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Te przepisy szczególne to art. 200-201 oraz art. 203-204 wymienionej ustawy i tylko w tych wypadkach sąd może orzekać o zwrocie kosztów postępowania między stronami. Żaden z wymienionych przepisów nie dotyczy wniosku organu o rozstrzygnięcie sporu o właściwość. Oznacza to, że brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku Wojewody Warmińsko-Mazurskiego o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w sprawie z wniosku tego organu o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, bez względu na treść tego rozstrzygnięcia.