I OW 201/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. NSA Jacek Hyla po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wojewody Kujawsko-Pomorskiego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą Kujawsko-Pomorskim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Bydgoszczy w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia odwołania od decyzji Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Bydgoszczy z dnia [..] czerwca 2016 r., znak: [..] w sprawie zwrotu należności z tytułu opłaty nienależnie pobranego świadczenia za prace społecznie użyteczne postanawia: wskazać Wojewodę Kujawsko-Pomorskiego jako organ właściwy w sprawie.

Pismem z dnia 8 września 2016 r. Wojewoda Kujawsko-Pomorski wystąpił z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy tym organem a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Bydgoszczy i wskazanie SKO w Bydgoszczy, jako organu właściwego do załatwienia sprawy odwołania od decyzji wydanej przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Bydgoszczy. Uzasadniając wniosek organ wskazał, że spór powstał w następujących okolicznościach: M.C. na podstawie skierowania na wykonywanie prac społecznie użytecznych w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w Bydgoszczy wykonywała prace społecznie użyteczne od dnia [..] czerwca 2015 r. do dnia [..] lipca 2015 r. i z tego tytułu otrzymała świadczenie w kwocie 461,70 zł, wypłacone przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Bydgoszczy. Prezydent Miasta Bydgoszczy decyzją z dnia [..] czerwca 2015 r., znak: [..] orzekł o utracie przez M.C. statusu osoby bezrobotnej z dniem [..] czerwca 2015 r., w związku z czym Powiatowy Urząd Pracy odmówił Miejskiemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej refundacji świadczeń pieniężnych wypłacanych osobom bezrobotnym z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych (refundacji świadczenia wypłaconego M.C.). Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Bydgoszczy pismem z dnia 17 listopada 2015 r. zawiadomił M.C. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia za wykonanie prac społecznie użytecznych w okresie od dnia [..] czerwca 2015 r. do dnia [..] lipca 2015 r., a następnie decyzją z dnia [..] czerwca 2016 r., znak: [..] orzekł o zwrocie w terminie do dnia 30 czerwca 2016 r. należności z tytułu opłaty nienależnie pobranego świadczenia za prace społecznie użyteczne na rzecz Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, pouczając stronę, że służy jej odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy, po czym akta sprawy przesłał do Wojewody Kujawsko-Pomorskiego w Bydgoszczy. Dnia 28 lipca 2016 r. zawiadomieniem [..] Wojewoda przekazał akta sprawy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy, ponieważ uznał, że jest niewłaściwy do rozpatrzenia odwołania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zawiadomieniem z dnia 11 sierpnia 2016 r., znak: [..] zwróciło akta sprawy Wojewodzie Kujawsko-Pomorskiemu, uzasadniając to tym, że sprawa dotyczy należności z tytułu opłaty nienależnie pobranego świadczenia za prace społecznie użyteczne, o czym orzekł Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Bydgoszczy decyzją z dnia [..] czerwca 2016 r., nr [..], na podstawie art. 76 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy i do Wojewody należy, zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 4 tej ustawy realizacja zadań organu wyższego stopnia w postępowaniu administracyjnym w sprawach dotyczących świadczeń z tytułu bezrobocia. W ocenie wnioskodawcy świadczenia z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych przysługują osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, zatem Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej nie jest organem do wydawania decyzji administracyjnych z tejże ustawy. Ponadto z przepisu art. 17 k.p.a. wynika, że w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego, (którym niewątpliwie jest Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w Bydgoszczy) organem wyższego stopnia jest samorządowe kolegium odwoławcze, chyba że ustawa stanowi inaczej. Przepis art. 22 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 930 z późn. zm.) enumeratywnie wymienia natomiast zadania leżące w gestii Wojewody i wśród nich nie wymienia się pełnienia roli organu wyższego stopnia, a zatem Wojewoda nie może uznać się właściwym do rozstrzygnięcia zwróconego mu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy odwołania od decyzji wydanej przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Bydgoszczy. W odpowiedzi na wniosek SKO w Bydgoszczy stwierdziło, że sprawa M.C. dotyczy zwrotu należności z tytułu opłaty nienależnie pobranego świadczenia za prace społecznie użyteczne, o czym orzekł Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Bydgoszczy decyzją z dnia [..] czerwca 2016 r. na podstawie art. 76 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Organ ten co prawda wadliwie wskazał w wymienionej decyzji jako organ właściwy do rozpatrzenia odwołania Kolegium, jednakże po wpłynięciu odwołania zostało ono prawidłowo przesłane do Wojewody Kujawsko-Pomorskiego jako organu właściwego. Zdaniem Kolegium ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz.U. z 2016, poz. 645 ze zm.) w art. 10 ust. 2 pkt 4 wskazuje, że do zadań wojewody należy realizacja zadań organu wyższego stopnia w postępowaniu administracyjnym w sprawach dotyczących świadczeń z tytułu bezrobocia, a w art. 10 ust. 7 pkt 2 wskazuje, że w postępowaniu administracyjnym w sprawach związanych z wykonywaniem zadań wynikających z ustawy, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej organem wyższego stopnia jest wojewoda. W podstawie prawnej decyzji z dnia [..] czerwca 2016 r. wskazano przepisy ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Kolegium podniosło, że określenie właściwości organu odwoławczego w sprawach rozpatrywanych na podstawie ustawy do tej pory nie budziło wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych i odwołał się do treści postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2007 r., I OW 80/07. Sąd wyraził w nim stanowisko, że w sprawach rozpatrywanych w oparciu o przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy wojewoda jest organem wyższego stopnia, gdy decyzję w I instancji wydaje starosta (z zastrzeżeniem, że ustawa nie stanowi inaczej) i zawsze, gdy dotyczy to świadczeń z tytułu bezrobocia niezależnie od tego, jaki organ wydał decyzję w I instancji. Rozdział 15 powołanej ustawy określający świadczenia dla bezrobotnych wymienia wśród nich także świadczenia dotyczące prac społecznie użytecznych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. w związku z art. 15 § 1 pkt 4 tej ustawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór kompetencyjny, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a. należy zaś rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Podstawową przesłanką do ustalenia właściwości rzeczowej organów jest przedmiot sprawy administracyjnej. W rozpoznawanej sprawie spór zaistniały pomiędzy Wojewodą Kujawsko-Pomorskim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Bydgoszczy jest sporem negatywnym i dotyczy wskazania organu właściwego do rozpoznania odwołania od decyzji wydanej przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Bydgoszczy w sprawie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia za wykonanie prac społecznie użytecznych. Naczelny Sąd Administracyjny analizując stanowisko organów przedstawione w sprawie niniejszej oraz istniejący stan prawny w odniesieniu do przedmiotowej sprawy stwierdził, że pogląd przedstawiony przez Wojewodę należy uznać za nieprawidłowy. Na wstępie należy wskazać, że właściwość organu administracji publicznej wyznacza zdolność prawną tego organu do prowadzenia postępowania administracyjnego w konkretnej sprawie. Zgodnie z art. 19 k.p.a. organy administracji zobowiązane są do przestrzegania z urzędu swej właściwości. Naruszenie tego przepisu, polegające na wydaniu decyzji przez organ niewłaściwy, stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. W sytuacji wydania decyzji w pierwszej instancji przez organ jednostki samorządu terytorialnego zgodnie z art. 17 pkt 1 k.p.a organem wyższego stopnia właściwym do rozpatrzenia odwołania jest samorządowe kolegium odwoławcze (chyba, że ustawy przewidują inny organ odwoławczy). Tożsamą regulację zawiera art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j.: Dz.U. z 2015 r., poz.1659), zgodnie z którym kolegia są organami wyższego stopnia w rozumieniu przepisów m.in. Kodeksu postępowania administracyjnego w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Takie ukształtowanie hierarchii organów samorządu terytorialnego – w ich rozumieniu przyjętym w art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. - jest realizacją konstytucyjnej zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego i wyłom z niej może wynikać jedynie z mocy wyraźnego przepisu prawa zawartego w ustawach szczególnych. Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 645) do zadań wojewody w zakresie polityki rynku pracy należy sprawowanie nadzoru nad realizacją zadań wykonywanych przez marszałka województwa lub starostę, wojewódzkie lub powiatowe urzędy pracy, oraz inne podmioty, zwane dalej "jednostkami kontrolowanymi", w szczególności w zakresie: 1) stosowania standardów i warunków prowadzenia przez urzędy pracy usług rynku pracy, o których mowa w art. 35 ust. 5; 2) spełniania wymogów kwalifikacyjnych określonych dla dyrektorów i pracowników urzędów pracy; 3) przestrzegania zasad i trybu wydatkowania środków Funduszu Pracy; 4) prawidłowości zlecania realizacji zadań i usług rynku pracy; 5) kontroli realizacji innych zadań, wynikających z ustawy, wykonywanych przez samorząd terytorialny lub inne podmioty. W myśl natomiast art. 10 ust. 2 pkt 4 ustawy do zadań wojewody należy również realizacja zadań organu wyższego stopnia w postępowaniu administracyjnym w sprawach dotyczących świadczeń z tytułu bezrobocia. Postępowaniem dotyczącym świadczeń z tytułu bezrobocia jest niewątpliwie postępowanie w sprawie nienależnie pobranego świadczenia z tego tytułu prowadzone w oparciu o art. 76 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Jednocześnie w art. 10 ust. 7 ustawy ustawodawca określił właściwość organów w spawach rozpatrywanych na gruncie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Stosownie do wymienionego przepisu w postępowaniu administracyjnym w sprawach związanych z wykonywaniem zadań wynikających z ustawy, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej: 1) organem właściwym jest starosta; 2) organem wyższego stopnia jest wojewoda. Z powyższego przepisu wynika, że we wszystkich sprawach regulowanych ustawą organem wyższego stopnia jest wojewoda. Zawarta w art. 10 ust. 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy jest regulacją szczególną w stosunku do ww. art. 17 pkt 1 k.p.a. i art. 1 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, bowiem wskazuje jako organ wyższego stopnia wojewodę, o ile sama ta ustawa, tj. ustawa o promocji zatrudnienia nie stanowi inaczej. Użyty w przepisie zwrot "jeżeli ustawa nie stanowi inaczej" dopuszcza możliwość ustawowego przekazania kompetencji w sprawach związanych z wykonywaniem zadań wynikających z ustawy innemu organowi niż starosta, jak również możliwość wyznaczenia innego organu wyższego stopnia. W wypadku, gdy ustawa wyraźnie nie wskazuje określonego organu do wykonywania zadań wynikających z ustawy organem wyższego stopnia jest wojewoda. Zbieżny pogląd wyraził NSA w wyroku z dnia 30 września 2011 r., I OSK 754/11. Również w postanowieniu z dnia 8 listopada 2007 r., I OW 80/07 NSA wskazał, że "W sprawach rozpatrywanych w oparciu o przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.) wojewoda jest organem wyższego stopnia, gdy decyzję w I instancji wydaje starosta (z zastrzeżeniem, że ustawa nie stanowi inaczej) i zawsze, gdy dotyczy to świadczeń z tytułu bezrobocia niezależnie od tego, jaki organ wydał decyzję w I instancji". Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a. wskazał Wojewodę Kujawsko-Pomorskiego, jako organ właściwy do rozpoznania odwołania.