I OW 193/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski, Sędziowie Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska, Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta Włocławek z dnia 16 listopada 2021 r. nr MOPR.PS.S.423.242.2021 o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Włocławek a Prezydentem Miasta Poznania przez wskazanie organu właściwego w sprawie ustalenia prawa do zasiłku okresowego postanawia: wskazać Prezydenta Miasta Włocławek jako organ właściwy w sprawie.

Prezydent Miasta Włocławek, reprezentowany przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie we Włocławku (powoływanego dalej również jako "MOPR"), w piśmie z 16 listopada 2021 r. wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego między tym organem a Prezydentem Miasta Poznania w sprawie ustalenia prawa do zasiłku okresowego. W uzasadnieniu wnioskodawca podniósł, że 26 sierpnia 2021 r. P. J. zwrócił się do MOPR w Poznaniu o pomoc finansową w formie zasiłku okresowego wskazując jako miejsce pobytu placówkę prowadzoną przez Stowarzyszenie "[...]" przy ul. [...] w Poznaniu. MOPR w Poznaniu przeprowadził wywiad, zebrał dokumenty i udzielił wsparcia w formie świadczeń zdrowotnych, a następnie przekazał wniosek do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej we Włocławku, który przekazał sprawę według właściwości do MOPR we Włocławku. Z ustaleń MOPR we Włocławku, że P. J. posiada stałe zameldowanie we Włocławku w lokalu mieszkalnym w kamienicy, który opuścił w związku z podjęciem pracy w Poznaniu. Z oświadczenia z 12 października 2021 r. wynika, że P. J. wiąże swoją przyszłość z Poznaniem i ma zamiar pozostać tam na stałe. Co prawda P. J. nie zamieszkuje w lokalu mieszkalnym, i jest zameldowany w lokalu, w którym ma możliwość zamieszkania, to jednak nie chce powrócić do Włocławka. Zdaniem wnioskodawcy, P. J. nie powinien być traktowany jak osoba bezdomna, ponieważ jego pobyt w schronisku ma charakter krótkotrwały (od 23 sierpnia 2021 r.) i spowodowany jest przejściowymi problemami finansowymi, związanymi z utratą zatrudnienia. Centrum życiowe P. J. znajduje się w Poznaniu ponieważ tam pracuje i ma rodzinę. Ponadto, MOPR w Poznaniu udziela już mu wsparcia w postaci świadczeń zdrowotnych. W odpowiedzi, Prezydent Miasta Poznania działający przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Poznaniu, wniósł o rozstrzygnięcie, że organem właściwym w niniejszej sprawie jest Prezydent Miasta Włocławek. Jak podkreślono, P. J. nie pracuje, nie posiada żadnego dochodu i przebywa w placówce dla osób bezdomnych. Miejsca pomocy osobom bezdomnym zalicza się do lokali przeznaczonych do krótkotrwałego pobytu osób, co potwierdza orzecznictwo sądowoadministracyjne. Tym samym, pobyt w placówce Stowarzyszenia [...] nie jest pobytem w lokalu mieszkalnym i pozwala uznać, że P. J. jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1876 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.p.s.", w związku z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 611 ze zm.). W przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (art. 101 ust. 2 u.p.s.). Dla ustalenia organu właściwego dla osoby bezdomnej na gruncie ustawy o pomocy społecznej nie bada się zamiaru pobytu osoby bezdomnej, lecz tylko sprawdza, czy osoba spełnia warunki dla uznania jej za osobę bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s. Lokal, w którym P. J. jest zameldowany, jest od ponad 4 lat niezamieszkany. Zgodnie z oświadczeniem P. J., nie jest on właścicielem lokalu, nie ma możliwości utrzymania mieszkania, a kamienica jest w złym stanie, który stanowi zagrożenie dla zdrowia. Zdaniem organu pozostającego w sporze, oznacza to, że P. J. nie ma obiektywnych możliwości zamieszkania w lokalu, w którym jest zameldowany na pobyt stały. Ponadto wskazano, że świadczenia opieki zdrowotnej finansowane ze środków publicznych nie są świadczeniami opieki społecznej i są finansowane przez Narodowy Fundusz Zdrowia. W przypadku osób bezdomnych, właściwość organu ustala się na podstawie ich miejsca pobytu. Dlatego nie można uznać, że MOPR w Poznaniu ustalając prawo do świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych, uznał się za właściwy również w kwestii zasiłku okresowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej jest sporem kompetencyjnym (art. 22 § 2 K.p.a.) rozstrzyganym przez sąd administracyjny. Rozstrzyganie sporów kompetencyjnych, o których mowa w art. 4 P.p.s.a., objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.). Przez spór kompetencyjny należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Jako spór kompetencyjny można określić obiektywnie istniejącą sytuację prawną, w której zachodzi rozbieżność poglądów między organami administracji publicznej co do zakresu ich działania, w tym przede wszystkim co do upoważnienia do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej sprawy administracyjnej. Podstawowe znaczenie dla wskazania przez Naczelny Sąd Administracyjny organu właściwego do załatwienia sprawy ma poczynienie przez organy administracji ustaleń określających przedmiot sprawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że o sporze kompetencyjnym (o właściwość) możemy mówić jedynie w sytuacji kiedy istnieje pomiędzy organami rozbieżność stanowisk co do zakresu ich kompetencji, w odniesieniu do konkretnej tej samej sprawy administracyjnej, nie ma zaś sporu co do stanu faktycznego i stanu prawnego sprawy (postanowienia NSA: z 10 marca 2006 r. II OW 84/05, z 5 kwietnia 2011 r. II OW 13/11 i z 23 sierpnia 2011 r. II OW 62/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl podobnie jak pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu). W przeciwnym razie, kiedy nie ma zgody między organami co do oceny stanu faktycznego oraz co do tego w oparciu o jakie przepisy (prawa materialnego) należy rozstrzygnąć daną sprawę, nie występuje tożsamość sprawy. Trudno mówić o sporze kompetencyjnym, kiedy dwa organy odnoszą się w rzeczywistości do dwu różnych spraw, chociaż dotyczących tej samej strony. Jest to pozorny spór kompetencyjny (o właściwość), gdyż nie ma w takiej sytuacji rozbieżności stanowisk w zakresie kompetencji tych organów, natomiast istnieje rozbieżność poglądów co do istoty sprawy. Pozostające w sporze organy nie mają wspólnego organu wyższego stopnia (§ 1 pkt 2 lit. c i § 1 pkt 15 lit. e rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych, Dz. U. z 2003 r. poz. 1925), zatem Naczelny Sąd Administracyjny był właściwy do rozstrzygnięcia sprawy. W niniejszej sprawie pomiędzy Prezydentem Miasta Włocławek a Prezydentem Miasta Poznania zaistniał negatywny spór o właściwość. W sprawie strony nie kwestionują, że ostatnim miejscem zameldowania P. J. na pobyt stały jest Włocławek, ul. [...]. Jest również niesporne, że przebywa on aktualnie w placówce dla bezdomnych Stowarzyszenia [...] w Poznaniu. Pomiędzy organami sporna jest natomiast ocena okoliczności związanych z pobytem P. J. w placówce dla bezdomnych i możliwością zamieszkania w lokalu, w którym jest zameldowany na pobyt stały. Zgodnie z art. 6 pkt 8 u.p.s., osobą bezdomną jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Stosownie z kolei do art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego pod określeniem "lokal" należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki. Nie jest lokalem, w rozumieniu ustawy, pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Jak wynika z opisu działań [...], celem placówki jest zapewnienie pomocy w wyjściu z bezdomności, w powrocie na rynek pracy a w przypadku osób chorych zapewnienie pomocy w uzyskaniu stopnia niepełnosprawności oraz stałych świadczeń oraz rozpoczęciu działań zmierzających do usamodzielnienia. W ramach pobytu w ośrodku mieszkaniec ma zapewniony nocleg, całodzienne wyżywienie, otrzymuje środki czystości oraz bieliznę osobistą. Ma możliwość skorzystania także z używanej odzieży dostępnej w magazynie. Taki opis działalności nie pozostawia wątpliwości, że pobyt osób w placówce ma charakter tymczasowy, krótkotrwały. Nawet, gdy z różnych przyczyn jest to stan przedłużający się, pobyt ten nie traci charakteru przejściowego. Tym samym, nie ma znaczenia dla sprawy informacja uzyskana przez MOPR we Włocławku z 4 listopada 2021 r., że P. J. ponownie podjął zatrudnienie, jeżeli nadal przebywa on na terenie [...]. Wskazana ocena ośrodków dla osób bezdomnych nie jest kwestionowana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. np. postanowienia NSA: z 25 stycznia 2022 r. I OW 116/21 i I OW 125/21, z 22 stycznia 2022 r. I OW 142/21, czy z 16 grudnia 2021 r. I OW 94/21). W dalszej kolejności należało zbadać, czy P. J. jest zameldowany na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Jak ustalono w sprawie, nie jest on właścicielem lokalu, w którym został zameldowany i nie ma środków na utrzymanie mieszkania. Zgodnie z oświadczeniem pracownika socjalnego "Od około 5 lat nikt nie zamieszkuje pod wskazanym adresem. Kamienica nie posiada właściciela". Na okoliczność złego stanu nieruchomości wskazuje też oświadczenie P. J., zgodnie z którym nieruchomość jest stara, zawilgocona (grzyb) i nie była od kilkudziesięciu lat nieremontowana. W świetle tak przedstawionych okoliczności sprawy należy uznać, że P. J. nie ma możliwości zamieszkania pod tym adresem. Podsumowując, skoro P. J. przebywa w placówce prowadzonej przez Stowarzyszenie "[...]" w Poznaniu i jest zameldowany na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania, to może być określony jako osoba bezdomna w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s. Stwierdzenie bezdomności wyłącza ustalanie miejsca zamieszkania, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.p.s. Ponadto, jak prawidłowo wskazał Prezydent Miasta Poznania, dla ustalenia organu właściwego dla osoby bezdomnej na gruncie ustawy o pomocy społecznej nie bada się zamiaru pobytu osoby bezdomnej., leczy tylko sprawdza, czy osoba spełnia warunki dla uznania jej za osobę bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s. W związku z powyższym na podstawie art. 101 ust. 2 u.p.s., właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania P. J. na pobyt stały, to jest gmina Włocławek, a jako organ właściwy w sprawie należało wskazać Prezydenta Miasta Włocławek. Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.