I OW 187/21

Dnia 24 lutego 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędzia NSA Maciej Dybowski po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy Bolesławiec o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy Bolesławiec a Wójtem Gminy Baranów w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku J. K. o skierowanie do domu pomocy społecznej postanawia: wskazać Wójta Gminy Bolesławiec jako organ właściwy w sprawie.

Wójt Gminy Bolesławiec wnioskiem z dnia 18 listopada 2021 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Wójtem Gminy Baranów w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku J. K. o skierowanie do domu pomocy społecznej. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że J. K., zam. S. jest osobą niepełnosprawną legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności z dnia 1 września 2021 r. zaliczającym go do osób niepełnosprawnych w stopniu umiarkowanym. Zainteresowany jest osobą przewlekle chorą: [...]. Na zaświadczeniu lekarskim z dnia 23 września 2021 r. jest wskazany adres zamieszkania zainteresowanego: ul. [...], S. Ponadto posiada prawo do emerytury z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. J. K. od dnia 1 września 2021 r. wynajmuje lokal mieszkalny pod adresem ul. [...] S. Ponadto zwrócono uwagę, że w swoim wniosku zainteresowany wskazał, że z uwagi na stan swojego zdrowia jest zabierany pod opiekę swoich córek, a wieczorem wraca do swojego mieszkania na noc. Córka J. K., A. B. złożyła oświadczenie w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w Baranowie w dniu 11 października 2021 r., w którym wskazała: "Od miesiąca tata przebywa u mnie [...] od 11 września 2021 r. natomiast po śmierci mamy od maja 2021 r. zamieszkiwał u mojej siostry M. O. C., tata nie może być bez opieki. Tata nie wracał do siebie na noc do miejsca stałego zameldowania S." W ocenie organu z zebranego materiału dowodowego wynika, że mimo czasowego przebywania od kilku miesięcy J. K. u córek, na terenie Gminy Bolesławiec, zainteresowany nie spełnia przesłanek określonych w art. 25 K.c., który definiuje miejsce zamieszkania osoby fizycznej. Z informacji zawartych w wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej wynika, że nie ma on zamiaru stale przebywać u córek, poza tym fizycznie nie przebywa całodobowo u córki, tylko wraca na noc do swojego domu. Ponadto z zaświadczenia lekarskiego z dnia 23 września 2021 r. wynika, że J. K. korzysta ze świadczeń zdrowotnych w miejscu swojego zamieszkania, tj. S. W odpowiedzi na wniosek Wójt Gminy Baranów wniósł o wskazanie Wójta Gminy Bolesławiec jako organu właściwego, wskazując że w dniu 10 września 2021 r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Baranowie zgłosiła się M. O., zam. C. w celu uzyskania informacji na temat możliwości skierowania jej ojca, J. K. do Domu Pomocy Społecznej. W trakcie rozmowy uzyskano informację, że J. K. jest zameldowany na stałe w S. ul. [...], jednak od śmierci żony, tj. od 11 kwietnia 2021 r. przebywa u córek w C. i P., a swoje mieszkanie od śmierci żony wynajmuje. M. O. skierowano do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Bolesławcu, jako właściwego do rozpatrzenia sprawy. Pomimo tego, w dniu 4 października 2021 r. wpłynął wniosek J. K. z dnia 30 września 2021 r. z prośbą o pomoc w otrzymaniu miejsca w Domu Pomocy Społecznej. W dniu 4 października 2021 r. pracownik socjalny skontaktował się telefonicznie z córką wnioskodawcy – wskazanej we wniosku celem ustalenia kontaktu z J. K. Poinformowano córkę wnioskodawcy o konieczności przeprowadzenia wywiadu środowiskowego z zainteresowanym. W tym dniu wywiad taki przeprowadzono w mieszkaniu, w którym zameldowany jest wnioskodawca. Celem sprawdzenia czy wnioskodawca rzeczywiście mieszka pod adresem zameldowania w S., w dniu 5 października 2021 r. pracownik socjalny udał się do zamieszkania, w którym zameldowany jest J. K., lecz nikogo nie zastał. W dniu następnym, tj. 6 października 2021 r. również nie zastano zainteresowanego w miejscu zameldowania. Dnia 7 października 2021 r. Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Baranowie zwrócił się z wnioskiem do Urzędu Gminy Baranów – Wydział Finansowy o udostępnienie danych ze zbioru danych osobowych Urzędu Gminy Baranów dotyczących osób zamieszkałych pod adresem: S. [...], zgłoszonych w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od miesiąca maja 2021 r. do miesiąca września 2021 r. oraz wskazanie jakie miejsce zamieszkania podał J. K. w ww. deklaracjach. Z otrzymanego w dniu 11 października 2021 r. zaświadczenia, dotyczącego składanych deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dotyczącymi wskazanej nieruchomości wynika, że w nieruchomości zamieszkują trzy osoby, natomiast J. K. zamieszkuje w miejscowości C. W dniu 11 października 2021 r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Baranowie przybyła A. B., córka J. K., z dokumentami zainteresowanego, tj. umową najmu lokalu mieszkalnego oraz orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. J. K. jest osobą niepełnosprawną, legitymującą się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności wydanym przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 1 września 2021 r. A. B. oświadczyła, że od miesiąca jej ojciec przebywa u niej w miejscowości P., natomiast wcześniej od maja 2021 r. zamieszkiwał u siostry M. O. w miejscowości C. Oświadczyła, że ojciec nie może pozostawać bez opieki, a ponadto, co było podnoszone we wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej, ojciec nie wracał do siebie na noc do miejsca stałego zameldowania w S. Córka zainteresowanego dostarczyła także umowę najmu lokalu mieszkalnego zawartą w dniu 1 września 2021 r. pomiędzy najemcami a J. K. Jak wynika z ww. umowy wynajmujący oddaje w najem lokal mieszkalny nr [...] o powierzchni [...]m2 przy ul. [...] w S. wraz z wyposażeniem. Dowodem na to, że J. K. od miesiąca maja 2021 r. nie zamieszkuje na terenie Gminy Baranów jest również decyzja o przyznaniu renty rodzinnej z dnia 21 czerwca 2021 r. zaadresowana na adres: C. Organ wskazał również, że w dniu 27 października 2021 r. wezwano najemców lokalu w S., ul. [...] do udzielenia informacji czy J. K. zamieszkuje pod wskazanym adresem. W dniu 10 listopada 2021 r. w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej stawili się najemcy mieszkania J. K., którzy oświadczyli że nie zamieszkuje on z nimi od maja 2021 r. Mając na uwadze powyższe, Wójt Gminy Baranów stwierdził, że nie jest właściwy do rozpoznania wniosku J. K. o umieszczenie go w Domu Pomocy Społecznej. Organ podkreślił, że co prawda zainteresowany zameldowany jest do chwili obecnej na pobyt stały w S., jednakże materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że nie przebywa on na terenie Gminy Baranów. Umowa najmu lokalu mieszkalnego dotyczy wynajmowanej całości, nie zawiera adnotacji odnośnie zamieszkiwania tam J. K. z najemcami, wynika to również z oświadczeń najemców. Ponadto z deklaracji o gospodarowaniu odpadami komunalnymi wynika, że J. K. nie przebywa na terenie Gminy Baranów, jak również Zakład Ubezpieczeń Społecznych przesyła rentę rodzinną na adres: C. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.). Zaistniały w niniejszej sprawie spór jest sporem negatywnym, albowiem oba organy uznają się za niewłaściwe do rozpoznania wniosku J. K. o skierowanie do domu pomocy społecznej. Wniosek o rozstrzygnięcie sporu jest dopuszczalny, bowiem organy pozostające w sporze nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia. Zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów (Dz. U. Nr 103, poz. 652) gmina Bolesławiec znajduje się w powiecie wieruszowskim (część V poz. 18 załącznika do rozporządzenia). Na podstawie § 1 pkt 5 lit. c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. Nr 198, poz. 1925 ze zm.) obszar właściwości Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu obejmuje powiaty: łaski, pajęczański, poddębicki, sieradzki, wieluński, wieruszowski i zduńskowolski. Gmina Baranów znajduje się natomiast w powiecie kępińskim (część XV poz. 8 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu obejmuje powiaty: jarociński, kaliski, kępiński, krotoszyński, ostrowski, ostrzeszowski i pleszewski oraz miasto na prawach powiatu - Kalisz (§ 1 pkt 15 lit. a rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r.) Oznacza to, że będące w sporze jednostki samorządu terytorialnego – Wójt Gminy Bolesławiec i Wójt Gminy Baranów, nie mają wspólnego organu wyższego stopnia. Naczelny Sąd Administracyjny jest zatem właściwy do rozpoznania sporu o właściwość pomiędzy tymi organami. Przystępując do rozpoznania sporu zwrócić należy uwagę, że stosownie do treści art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r., poz. 2268 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.p.s.", osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w takiej placówce wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1 u.p.s.). Zgodnie natomiast z art. 101 ust. 1 u.p.s. właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Od zasady tej przewidziano wyjątek w odniesieniu do osób bezdomnych. W myśl art. 101 ust. 2 u.p.s. w stosunku do tych osób właściwą miejscowo jest gmina ostatniego ich miejsca zameldowania na pobyt stały. Ponadto, w przypadku osoby przebywającej w placówce zapewniającej całodobową opiekę lub domu pomocy społecznej na podstawie umowy cywilnej właściwa miejscowo jest gmina miejsca zamieszkania tej osoby sprzed rozpoczęcia pobytu w tego typu placówce lub domu (art. 101 ust. 2a). W sprawach o skierowanie do domu pomocy społecznej nie ma zastosowania art. 101 ust. 3 u.p.s., ze względu na regulację art. 101 ust. 4 u.p.s. Ponieważ ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania", należy w tej kwestii odnieść się do przepisów ogólnych Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 25 K.c. miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. O uznaniu konkretnej miejscowości za miejsce zamieszkania danej osoby decyduje takie przebywanie na danym terenie, które posiada cechy założenia tam aktualnego ośrodka jej osobistych i majątkowych interesów. Na miejsce zamieszkania, w świetle art. 101 ust. 1 u.p.s. w zw. z art. 25 K.c., wskazują dwa czynniki: zewnętrzny - fakt przebywania i wewnętrzny - zamiar stałego pobytu, przy czym czynniki te muszą wystąpić łącznie. Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia stosownego oświadczenia woli. Wystarczy, że zamiar taki wynika z zachowania konkretnej osoby polegającego na ześrodkowaniu jej czynności życiowych w określonej miejscowości. Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej osoby. Podkreślić także trzeba, że samo zameldowanie, będące instytucją prawa administracyjnego, nie przesądza o zamieszkaniu w rozumieniu prawa cywilnego (por. m.in. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2006 r. sygn. akt I OW 231/05 oraz z dnia 17 marca 2016 r. sygn. akt I OW 257/15; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy należy stwierdzić, że w sprawie niesporne jest, że J. K. zameldowany jest na pobyt stały w S. przy ul. [...], ale od maja 2021 r. w związku ze śmiercią żony mieszka wraz z córkami na terenie Gminy Bolesławiec, tj. początkowo u M. O. pod adresem: C., a od września 2021 r. przebywa w miejscowości P. u A. B. Nie ulega również wątpliwości, że do S. nie może powrócić, gdyż ze względu na swój wiek i stan zdrowia wymaga częściowej pomocy innych osób. Z tych też względów zainteresowany zamieszkał na terenie Gminy Bolesławiec, do której przeniósł swoje centrum życiowe. Tam bowiem, nie mogąc z uwagi na stan swojego zdrowia samodzielnie funkcjonować w życiu codziennym, w domu córek znalazł niezbędną pomoc i wsparcie. O przeniesieniu swojej aktywności życiowej ze S. świadczą również pozostałe zgromadzone w aktach sprawy dokumenty, tj. umowa najmu lokalu mieszkalnego nr [...] znajdującego się w budynku położonym przy ul. [...] w S., oświadczenia najemców o niezamieszkiwaniu w ww. lokalu przez J. K. od maja 2021 r. czy też zaświadczenia dotyczące wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Powyższe okoliczności świadczą o tym, że po opuszczeniu S. aktywność życiowa J. K. skoncentrowana została na terenie Gminy Bolesławiec. Skoro w sprawie dotyczącej skierowania do domu pomocy społecznej właściwą do jej rozstrzygnięcia jest gmina miejsca zamieszkania osoby zainteresowanej w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej, a takie skierowanie następuje w drodze decyzji administracyjnej, to nie ulega wątpliwości, że podejmując omawiane rozstrzygnięcie organ zobowiązany jest uwzględnić sytuację prawną i faktyczną zainteresowanej osoby na dzień orzekania. Natomiast wskazywane przez organ wnioskujący o rozstrzygniecie sporu okoliczności takie jak znajdująca się na zaświadczeniu lekarskim informacja o miejscu zamieszkania J. K. w S., wydane przez Powiatowy Zespół Orzekania o Niepełnosprawności w Kępnie orzeczenie o stopniu niepełnosprawności czy też przyznana przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Ostrowie Wielkopolskim renta rodzinna, nie mogą mieć przesądzającego znaczenia na dzień orzekania o sporze. Nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia jest również okoliczność, że na terenie Gminy Bolesławiec J. K. będzie miał zapewniony kontakt z rodziną i uzyska wsparcie w codziennym życiu. W tej sytuacji organem właściwym do rozpoznania przedmiotowej sprawy i wydania rozstrzygnięcia w oparciu o art. 59 ust 1 u.p.s. jest Wójt Gminy Bolesławiec. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.