I OW 186/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy X z dnia 21 sierpnia 2018 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy X a Prezydentem Miasta Y w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku A. D. o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków, świadczenia wychowawczego i świadczenia z funduszu alimentacyjnego postanawia: wskazać Wójta Gminy X jako organ właściwy w sprawie

Wnioskiem z dnia 21 sierpnia 2018 r. Wójt Gminy G. (dalej: wnioskodawca) wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej jako: p.p.s.a.) oraz art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej jako: k.p.a.) o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość pomiędzy nim a Prezydentem Miasta S. i wydanie postanowienia w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania sprawy z wniosku A.D. o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków, świadczenia wychowawczego i świadczenia z funduszu alimentacyjnego. W uzasadnieniu tego wniosku Wójt Gminy G. wskazał, iż w dniu 7 sierpnia 2018 roku r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. (zwanego dalej MOPS w S.) wpłynęły wnioski A.D., zam. [...] o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków, świadczenia wychowawczego oraz świadczenia z funduszu alimentacyjnego. W dniu 13 sierpnia 2018 r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w G.(zwanego dalej: GOPS) wpłynęło zawiadomienie Prezydenta Miasta S.z dnia 8 sierpnia 2018 r. o przekazaniu zgodnie z właściwością wniosków A.D. o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków, świadczenia wychowawczego i świadczenia z funduszu alimentacyjnego na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1952 ze zm.) i art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1851 ze zm.) z uwagi na obecne miejsce zamieszkania zainteresowanej w Ośrodku [...] (gm. G.). W ocenie wnioskodawcy - Wójta Gminy G- przekazanie sprawy nastąpiło z obrazą art. 23 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 13 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Wnioskodawca argumentował, że zgodnie z ww. przepisami właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Ustawa o świadczeniach rodzinnych i ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci nie definiują pojęcia "miejsca zamieszkania", dlatego trzeba odnieść się w tej kwestii do art. 25 Kodeksu cywilnego, który za miejsce zamieszkania osoby fizycznej uznaje miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Wnioskodawca wskazywał, iż z akt sprawy wynika, że A.D. jest zameldowana w S. przy ul. [...] i po zakończeniu leczenia ma zamiar powrócić do miejscowości S. Od dnia 12 Iipca 2018 r. przebywa w Stowarzyszeniu "[...] “ Ośrodku [...], gm. G. Pobyt ma charakter czasowy na okres leczenia. Przeciętny okres leczenia w placówce wynosi około 12 miesięcy. MOPS w S. twierdzi, że z treści wniosku A.D. wynika, iż zamieszkuje ona i koncentruje swoje sprawy życiowe we właściwości GOPS w G. Przy czym A.D. we wnioskach złożonych w dniu 7 sierpnia 2018 r. podała jako miejsce zamieszkania adres: [...] ul. [...] napisała jedynie, że od dnia 12 lipca 2018 r. przebywa w ośrodku leczenia uzależnień na terenie gminy G. Wójt Gminy G. zaznaczył, że A.D. przebywa na terenie tej gminy wyłącznie w związku z odbywaniem terapii, mającej czasowy charakter. Nie ma zatem podstaw dla przyjęcia, iż gmina G. jest jej miejscem zamieszkania. Wskazał nadto, że MOPS w S. uznał się za organ właściwy do udzielenia pomocy A.D. w sprawie przyznania ubezpieczenia zdrowotnego. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość Prezydent Miasta S. oświadczył, że nie posiada dodatkowej dokumentacji w sprawie ustalenia uprawnień do świadczeń A.D.. Podniósł nadto, że A.D. przebywa w Ośrodku [...] (gm. G.), a wcześniej mieszkała w R., zatem uznano, że jest to jej miejsce zamieszkania zgodnie z art. 23 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ wskazał również, że w dniu 24 października 2018 r. A.D. złożyła w siedzibie MOPS w S. oświadczenienie, iż od dnia 1 października 2018 r. przebywa pod adresem T. w gm. P. Zgodnie z treścią powyższego oświadczenia A.D., do dnia 12 lipca 2018 r. jej miejscem zamieszkania był R., gdzie przebywała w Domu Dziecka przy ul. [...]. Od dnia 12 lipca do dnia 22 września 2018 r. przebywała w Ośrodku [...] (gm. G.). Od dnia 1 października 2018 r. przebywa pod adresem T. w gm. P. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a. i art. 22 k.p.a., należy rozumieć sytuację, w której organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Rozstrzygnięcie tego rodzaju sporu sprowadza się do wskazania organu właściwego do załatwienia sprawy. W niniejszej sprawie doszło do sporu o właściwość o charakterze negatywnym, w którym zarówno Wójt Gminy G., jak i Prezydent Miasta S. uważają się za organy niewłaściwe do rozpoznania wniosku A.D. o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków, świadczenia wychowawczego i świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Dla rozstrzygnięcia tego sporu kluczowe jest ustalenie przepisów prawa, które znajdują zastosowanie do ustalenia właściwości miejscowej organu. Kwestia właściwości miejscowej organów ustalających uprawnienia do świadczeń rodzinnych została uregulowana w art. 23 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz w § 11 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1466). Stosownie do tych regulacji, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o ustalenie prawa do świadczenia (art. 23 ust. 2 ustawy). Postępowanie w sprawie o przyznanie świadczeń rodzinnych na wniosek osoby, która nie ma miejsca zamieszkania, prowadzi organ gminy lub miasta właściwy ze względu na miejsce jej czasowego pobytu (§ 11 ww. rozporządzenia). Podobnie uregulowano w prawie kwestię właściwości miejscowej organów ustalających prawo do świadczenia wychowawczego. Zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, wniosek składa się w urzędzie gminy lub miasta właściwym ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie wychowawcze. Natomiast postępowanie w sprawie o świadczenie wychowawcze na wniosek osoby, która nie ma miejsca zamieszkania, prowadzi organ gminy lub miasta właściwy ze względu na miejsce jej czasowego pobytu (§ 6 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczenia wychowawczego oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego, Dz. U. z 2017 r., poz. 1465). Wobec takiego uregulowania zagadnienia właściwości organów w pierwszej kolejności należy ustalić, czy A.D., jako osoba ubiegająca się o ustalenie prawa do ww. świadczeń, posiadała w dacie wystąpienia przez Wójta Gminy G. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość tj. w dniu 21 sierpnia 2018 r. miejsce zamieszkania. Dopiero w przypadku wykazania, iż nie posiadała ona miejsca zamieszkania, ustalenia będzie wymagało miejsce czasowego pobytu. Ustawa o świadczeniach rodzinnych oraz ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci nie zawierają definicji "miejsca zamieszkania". Należy zatem odnieść się w tej kwestii do wyjaśnienia pojęcia "miejsca zamieszkania" zawartego w art. 25 Kodeksu cywilnego. Zgodnie z tym przepisem miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Na prawną konstrukcję miejsca zamieszkania składają się dwa elementy: 1) przebywanie w sensie fizycznym w określonej miejscowości oraz 2) wola, zamiar stałego pobytu, przy czym oba te elementy muszą występować łącznie. Sam zamiar stałego pobytu w danej miejscowości nie stanowi o zamieszkaniu, lecz musi być połączony z przebywaniem w danej miejscowości i to z takim przebywaniem, które ma cechy założenia tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów (por. postanowienie NSA z dnia 7 września 2005 sygn. akt I OW 163/05). Podobnie sam pobyt w danej miejscowości nie stanowi o zamieszkaniu, albowiem musi być połączony z wolą przebywania tam na stałe i skupienia tam swojej aktywności życiowej. Jak wynika z akt administracyjnych i innych dokumentów zgromadzonych w sprawie, A.D. w dacie wystąpienia przez Wójta Gminy G. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość tj. w dniu 21 sierpnia 2018 r. przebywała w Ośrodku [...] znajdującym się na terenie gminy G. Trafiła tam w dniu 12 lipca 2018 r., co wynika zarówno z informacji wskazanych we wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość przez Wójta Gminy G., jak i z treści oświadczenia A.D. z dnia 24 października 2018 r. (k. 12 akt sądowych). Przed dniem 12 lipca 2018 r. miejscem zamieszkania A.D. był Dom Dziecka w R., co wynika również z ww. oświadczenia, jak i zawartego w aktach administracyjnych pisma Sądu Rejonowego w R. z dnia 4 lipca 2018 r. W aktach sprawy kilkakrotnie pojawia się jako miejsce zamieszkania A.D. adres S. [...]. Adres ten wskazała we wniosku o przyznanie świadczeń A. D. (zob. akta administracyjne). Ponadto, w oświadczeniu z dnia 28 sierpnia 2018 r. A.D. wskazała, że po zakończeniu leczenia w Ośrodku [...] będzie zamieszkiwać pod ww. adresem. Analiza powyższych okoliczności pozwala na ustalenie, że w dacie wystąpienia przez Wójta Gminy G. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość A.D. nie posiadała miejsca zamieszkania. Przed pobytem w Ośrodku [...], znajdującym się na terenie gminy G., jej miejscem zamieszkania był R., gdzie przebywała w Domu Dziecka. W dniu 12 lipca 2018 r. utraciła to miejsce zamieszkania trafiając do ww. Ośrodka w [...] (gm. G.). Pobyt w Ośrodku [...] nie może zostać uznany za realizujący kryterium zamiaru stałego pobytu. Pobyt w jednostce leczniczej ma charakter czasowy (związany z okresem leczenia) i nie pozwala na zakwalifikowanie go jako realizującego kryterium woli stałego pobytu pacjenta, które jest przesłanką uznania przebywania w danym miejscu za miejsce zamieszkania w rozumieniu art. 25 Kodeksu cywilnego. Zresztą z oświadczenia samej A.D. z dnia 24 października 2018 r. (k. 12 akt sądowych) wynika, że był to pobyt krótkotrwały - trwał od dnia 12 lipca do dnia 22 września 2018 r. Nie można również uznać za miejsce zamieszkania A.D. w rozumieniu art. 25 Kodeksu cywilnego S. Z akt administracyjnych nie wynika bowiem, żeby przebywała ona pod adresem S. ul. [...] w jakimkolwiek czasie. Zatem, choć we wnioskach o przyznanie świadczeń wskazała ona ten adres jako swoje miejsce zamieszkania i wyraziła nadto wolę zamieszkania tam po zakończeniu leczenia, to faktycznie nie przebywała ona pod tym adresem. To nie pozwala na zakwalifikowanie Starachowic jako miejsca zamieszkania A.D. w dacie złożenia przez Wójta Gminy G. wniosku o roztrzygnięcie sporu o właściwość. Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w dacie wystąpienia przez Wójta Gminy G. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość tj. w dniu 21 sierpnia 2018 r. A.D. nie posiadała miejsca zamieszkania. W konsekwencji należało ustalić jej miejsce czasowego pobytu w dniu 21 sierpnia 2018 r., albowiem zarówno § 11 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych, jak i § 6 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczenia wychowawczego oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego wskazują, że postępowanie w sprawie o świadczenia na wniosek osoby, która nie ma miejsca zamieszkania, prowadzi organ gminy lub miasta właściwy ze względu na miejsce jej czasowego pobytu. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że zarówno w dacie złożenia przez A.D. wniosku o wskazane na wstępie świadczenia, jak i w dacie wystąpienia przez Wójta Gminy G. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, miejscem czasowego pobytu A.D. był Ośrodek [...] znajdujący się na terenie gminy G. Stąd Wójt Gminy G. jest właściwy do rozpatrzenia wniosku A.D. o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków, świadczenia wychowawczego i świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 w zw. z art. 4 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.