I OW 180/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.), Sędzia NSA Maciej Dybowski, Sędzia WSA del. Ewa Kręcichwost-Durchowska, po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Powiatu W. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Powiatem W. a Powiatem K. i Powiatem W. w przedmiocie wskazania powiatu właściwego do ponoszenia wydatków na utrzymanie małoletniej P. M. w placówce opiekuńczo-wychowawczej postanawia: wskazać Powiat W. jako właściwy w sprawie.

Wnioskiem z 10 lipca 2020 r. Powiat W. wystąpił o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy tą jednostką a Powiatem K. oraz Powiatem W. w sprawie dotyczącej wskazania powiatu właściwego do ponoszenia wydatków na utrzymanie małoletniej P. M. w placówce opiekuńczo-wychowawczej. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że małoletnia P. M., córka D. M., urodziła się [...] marca 2012 r. w K.. Postanowieniem z 22 marca 2012 r. (sygn. akt [...]) Sąd Rejonowy w W. Wydział IV Rodzinny i Nieletnich zmienił postanowienie z [...] marca 2012 r. w sprawie [...] o udzieleniu zabezpieczenia w ten sposób, że urodzone [...] marca 2012 r. przez D. M. dziecko płci żeńskiej umieścić w placówce interwencyjnej - Domu Małego Dziecka. Małoletnia została przyjęta do Wielofunkcyjnej Placówki Opiekuńczo-Wychowawczej "W." w K. na terenie Powiatu W.. Z informacji uzyskanych przez Dyrektora PCPR w W. wynika, że bezpośrednio przed porodem matka małoletniej zamieszkiwała w L. (Powiat K.) pod adresem: al. W.. Powyższe wynika przede wszystkim z pisemnej informacji udzielonej przez Kierownika MGOPS w L. z 28 marca 2012 r. Podobnie, w zawiadomieniu Sądu Rejonowego w przedmiocie zabezpieczenia z 22 marca 2012 r. wskazano jako miejsce pobytu D. M.: al. W. w L. Od 27 marca 2012 r. D. M. została zameldowana na pobyt czasowy trwający ponad trzy miesiące pod adresem al. W. w K.. Powyższe potwierdza również wyżej powołane pismo Kierownika MGOPS w L.. Z ostatniego adresu zameldowania w B. na terenie Powiatu W. D. M. została wymeldowana jeszcze w lipcu 2011 r. Zdaniem wnioskującego powiatu, małoletnia wraz z matką, przed umieszczeniem jej w pieczy zastępczej (22 marca 2012 r.), przebywała i zamieszkiwała na terenie Powiatu K., za czym przemawiają następujące okoliczności: • matka małoletniej była znana pracownikom MGOPS w L., a nadto — zgłosiła tam zmianę adresu zamieszkania po porodzie w dniu [...] marca 2012 r.; • matka małoletniej podała w toku postępowania sądowego w sprawie [...], że jej miejscem zamieszkania do czasu porodu była L., a zatem teren Powiatu K.; • matka małoletniej była zameldowana na terenie K. bezpośrednio po porodzie; • dodatkowo, na miejsce zamieszkania matki małoletniej - a co za tym idzie na podstawie art, 26 k.c. samej małoletniej - na terenie K., a co najmniej Powiatu K., wskazuje fakt, że D. M. urodziła córkę właśnie w szpitalu w K., nie zaś w W., który - przypadku zamieszkiwania D. M. w B. - byłby zwyczajnie bliżej. W związku z powyższym powiatem właściwym do ponoszenia wydatków powinien być Powiat K.. W odpowiedzi na wniosek Powiat K. wskazał na właściwość Powiatu W. w powyższej sprawie, nie zgadzając się z twierdzeniem, że przed umieszczeniem po raz pierwszy w pieczy zastępczej małoletniej P. M., miała ona zamieszkiwać w L. na terenie powiatu K. Na dowód tego wnioskodawca powołuje między innymi pisemne oświadczenie D. M. (matki małoletniej P.) z 9 czerwca 2020 r. w którym wskazała ona "oświadczam że od stycznia 2012 do [...] marca 2012 moim miejscem zamieszkania i centrum życiowym była L. Aleja W.". Zdaniem wnoszącego odpowiedź, powyższe oświadczenie D. M. stoi w oczywistej sprzeczności z pozostałym materiałem zgromadzonym w sprawie i stąd też jest zupełnie niewiarygodne. Powołane oświadczenie złożone zostało dopiero w czerwcu 2020 r. czyli ponad osiem lat od chwili umieszczenia małoletniej w pieczy zastępczej. Znacznie wcześniej, bo 10 października 2012 r., D. M. złożyła na piśmie odmienne oświadczenie, a mianowicie "Od początku roku jestem osobą bezdomną i nie mam gdzie mieszkać, w okresie ciąży byłam w Ośrodku Osób Bezdomnych w W.. W L., Al. W., w K. mój pobyt w tych miejscach był krótkotrwały przebywałam u znajomych i miałam przy sobie tytko ubrania. W tym czasie nie pracowałam byłam zarejestrowana w Urzędzie Pracy w B. W W., K. i w L. nie mogłam przebywać długo, ponieważ nikt ze znajomych nie wyraził na to zgody. Jednocześnie zaznaczam że nie miałam ani zamiaru ani możliwości przebywania tam na stałe i długotrwale". Właścicielka mieszkania położonego w L. przy al. W. w pisemnym oświadczeniu z 2 kwietnia 2012 r. wskazała: "M. D. przebywała u mnie w mieszkaniu od 09.03 do 19.03 2012 r. do dnia porodu będąc u mnie nie posiadała własnych rzeczy do ubrania i środków higienicznych i do życia, Większość pobytu prowadziła jeżdżąc do K. do mojego syna synowej zamieszkały Aleja W.". Właścicielka mieszkania położonego w K. przy Alei W., w pisemnym oświadczeniu z 6 sierpnia 2012 r. podała: "D. M. przebywała w moim mieszkaniu do tygodnia czasu po porodzie jednocześnie oświadczam, że nie miała ona zamiaru stałego pobytu w K. a przez ten czas korzystała ona jedynie z mojej gościnności, ja sama nigdy nie wyraziłam zgody na jej dłuższy pobyt w moim domu". Jakkolwiek z pisma MGOPS w L. z 28 marca 2012 r. wynika, że pracownik socjalny ze środowiska lokalnego podał informację, iż D. M. przebywała w L. pod adresem Aleja W. do czasu urodzenia dziecka - to zarazem z pisma tego nie wynika, przez jaki czas D. M. pod tym adresem miała przebywać i jaki był charakter jej tam pobytu. Powołane pismo jednoznacznie natomiast wskazuje, że D. M. nie była objęta pomocą wymienionego ośrodka. W kolejnym piśmie z 6 kwietnia 2012 r. MGOPS w L. wskazał, że nie prowadził pracy z rodziną zgodnie z przepisami rozporządzania w sprawie instytucjonalnej pieczy zastępczej - i co więcej, że nie miał żadnego kontaktu z D. M. Nie ma przy tym wątpliwości, że ani matka D. M., ani jej małoletnia córka P. M., przed umieszczeniem po raz pierwszy w pieczy zastępczej - nie były zameldowane na pobyt stały lub pobyt czasowy na terenie powiatu K.. W powyższych okolicznościach, nie sposób uznać aby Powiat K. był właściwym do ponoszenia wydatków na utrzymanie małoletniej P. M.. Dziecko to bowiem nie zamieszkiwało na terenie powiatu K. przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej, ani nie było na terenie tego powiatu zameldowane. Matka małoletniej D. M. przed porodem tylko krótkotrwale i bez zamiaru stałego pobytu przybywała w L. oraz K., ale także w W., w ośrodku dla osób bezdomnych - przy czym sama siebie określała wówczas jako osobę bezdomną. Powiat W. nie zajął stanowiska w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako: "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Właściwość jednostek organizacyjnych w przedmiocie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej określa art. 191 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (aktualnie: Dz. U z 2020 r., poz. 821). Przepis art. 191 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej stanowi, że powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej ponosi: 1) wydatki na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej albo rodzinnym domu dziecka; 2) średnie miesięczne wydatki przeznaczone na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej albo interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym; 3) wydatki na finansowanie pomocy na kontynuowanie nauki i usamodzielnienie. Wedle ust. 2 art. 191 ww. ustawy, jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały. Stosownie do treści art. 191 ust. 3 ww. ustawy, jeżeli nie można ustalić miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej. Z przytoczonej treści art. 191 ust. 1-3 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej wynika, że w pierwszej kolejności wydatki na opiekę oraz wychowanie dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej ponosi powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Dopiero jeśli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, zastosowanie znajduje zasada określona w ust. 2 tego unormowania, zgodnie z którą właściwy jest powiat ostatniego miejsca zameldowania dziecka na pobyt stały. W ostatniej kolejności właściwy jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej. Przejście do kolejnych reguł określania właściwości uzależnione jest zatem od wykazania, że nie da się jej określić w oparciu o kolejne przepisy art. 191 ust. 1 i ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Określenie powiatu właściwego w sprawie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka wymaga zatem w pierwszej kolejności ustalenia, kiedy dokładnie miało miejsce umieszczenie dziecka po raz pierwszy w pieczy zastępczej, jak również jego miejsca zamieszkania przed umieszczeniem po raz pierwszy w pieczy zastępczej. W przedmiotowej sprawie małoletnia P. M. (ur. [...] marca 2012 r.) została umieszczona w pieczy zastępczej postanowieniem Sądu Rejonowego w W. Wydział IV Rodzinny i Nieletnich z dnia 22 marca 2012 r., sygn. akt [...]. Zwrócić należy uwagę, że ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej posługując się w art. 191 ust. 1 pojęciem "miejsce zamieszkania", nie definiuje go. Odwołać należy się zatem do ogólnej definicji tego terminu zawartej w Kodeksie cywilnym. Stosownie do treści art. 25 k.c. miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Zgodnie natomiast z art. 26 § 1 k.c., miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. Wedle § 2 tego przepisu, jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa. Jeżeli dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy. W sprawie bezspornym jest, że P. M. bezpośrednio po urodzeniu pozostawała pod faktyczną opieką matki, z którą przebywała w szpitalu do momentu umieszczenia jej w pieczy zastępczej. Tym samym, mając na uwadze treść ww. art. 26 k.c., rozważenia wymaga, czy zgromadzone w sprawie dokumenty pozwalają na dokonanie ustalenia miejsca zamieszkania D. M.. Z akt sprawy wynika, że w okresie bezpośrednio poprzedzającym poród D. M. zamieszkiwała w L. przy Al. W., na terenie powiatu K.. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nie sposób jednoznacznie ustalić długości pobytu matki małoletniej pod wskazanym adresem. W pisemnym oświadczeniu z 10 października 2012 r. D. M. podała, że od ponad roku jest osobą bezdomną, a w okresie ciąży krótkotrwale przebywała w Ośrodku dla Osób Bezdomnych w W., a następnie w L. i K.. W oświadczeniu z 9 czerwca 2020 r. podała natomiast, że w L. zamieszkiwała od stycznia 2012 r. do [...] marca 2012 r. J. K. (właścicielka mieszkania w L.) oświadczyła zaś, że D. M. przebywała u niej od 9.03 do 19.03.2012 r. Z kolei, na rozprawie przeprowadzonej 2 lutego 2021 r. przed Sądem Rejonowym w W. I Wydziałem Cywilnym, D. M. zeznała, że w L. mieszkała od poczęcia córki – 2011 r. – rok czasu (v. protokół rozprawy, sygn. akt I C 441/20). Złożone w tej kwestii oświadczenia matki małoletniej są sprzeczne, tak co długości pobytu w L., jak i charakteru tego pobytu. Na podstawie zgromadzonej dokumentacji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że pobyt D. M. w L. był tymczasowy. Potwierdza to treść oświadczeń J. K., a także D. M. (z 10. 10.2012 r.), która wskazywała, że nie ma możliwości przebywania w tym lokalu na stałe, albowiem właścicielka nie wyraziła na to zgody i w trakcie pobytu posiadała przy sobie tylko ubrania. Jednocześnie, z powyższych oświadczeń wynika, że w tym czasie matka małoletniej, krótkotrwale przebywała również u znajomych w K. Także w tym przypadku nie można więc przyjąć, aby pobytom tym towarzyszył zamiar pobytu na stałe. Nadto, w zeznaniach złożonych na rozprawie w dniu 2 lutego 2021 r. D. M. potwierdziła, że w L. miała mieszkać tymczasowo, a potem chciała przenieść się do domu samotnej matki. W tych okolicznościach nie jest możliwe ustalenie miejsca zamieszkania D. M. zgodnie z art. 25 K.c., rozumianego jako miejscowość, w której przebywała ona z zamiarem stałego pobytu. Całokształt dokumentacji zgromadzonej w tej sprawie wskazuje, że D. M. prowadzi tryb życia osoby bezdomnej, nie jest związana na stałe z żadnym miejscem zamieszkania, przebywa tam gdzie aktualnie może zaspokoić potrzeby mieszkaniowe. W tym względzie jest zdana na inne osoby, które czasowo umożliwiają jej pobyt w swoich lokalach, jak miało to miejsce w przypadku przebywania w L. i K., które to pobyty pozbawione były cech trwałości. Z tych powodów, niemożliwym stało się ustalenie miejsca zamieszkania małoletniej w oparciu o regułę określoną w art. 191 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Z materiału zgromadzonego w aktach sprawy wynika również, że małoletnia P. M. nie była nigdzie zameldowana na pobyt stały. W tych okolicznościach, wyznaczenie powiatu właściwego do ponoszenia wydatków na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej winno się odbyć według reguły określonej w art. 194 ust. 3 wskazanej ustawy. Skoro o umieszczeniu P. M. w pieczy zastępczej orzekł Sąd Rejonowy w W., właściwy do ponoszenia wydatków na jej utrzymanie w placówce opiekuńczo-wychowawczej jest Powiat W. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.