I OW 17/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia del. WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wojewody [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą [...] a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku H.H. o stwierdzenie nieważności decyzji postanawia wskazać Wojewodę [...] jako organ właściwy w sprawie.

Wojewoda [...] wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku H.H. z dnia 11 grudnia 2018 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] czerwca 1983 r. nr [...] w sprawie nabycia z mocy prawa przez K.J. własności działki nr [...] o pow. [...] ha, położonej w [...] przy ul. [...] oraz wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wniosku podał, że w/w podanie H.H. z dnia 11 grudnia 2018 r. zostało skierowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], które przy piśmie z dnia 3 stycznia 2019 r., na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a."), przekazało je do rozpoznania Wojewodzie [...]. W ocenie Wojewody [...], organem właściwym do rozpoznania przedmiotowego wniosku jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. Zgodnie z art. 4 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (t.j.: Dz. U. Nr 14, poz. 78 ze zm.) w brzmieniu obecnie obowiązującym, o nadaniu nieruchomości na własność i ustaleniu ceny nabycia orzeka starosta. W powołanym dekrecie nie wskazano organu wyższego stopnia w stosunku do starosty. W związku z powyższym organ ten należy ustalić w oparciu o przepisy ogólne. W świetle art. 17 pkt 1 K.p.a., organami wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu są w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego – samorządowe kolegia odwoławcze. Z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j.: Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) wynika, że samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów K.p.a., w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. W niniejszej sprawie należało ustalić, który organ jest właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez organ, który już w strukturze administracji publicznej nie istnieje. Wojewoda [...] wskazał, że art. 11 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668 ze zm.) dokonano nowelizacji m.in. art. 4 i art. 11 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, w wyniku której od dnia 1 stycznia 1999 r. organem właściwym do orzekania w sprawach uwłaszczenia został starosta wykonujący – na podstawie dodanego art. 19a dekretu – zadania z zakresu administracji rządowej. Niewątpliwie starosta może wykonywać zadania z zakresu administracji samorządowej bądź z zakresu administracji rządowej. Powyższe stwierdzenie samo przez się nie determinuje jednak sposobu ustalenia organu wyższego stopnia. Zauważyć bowiem należy, iż starosta jest organem jednostki samorządu terytorialnego (art. 5 § 2 pkt 6 K.p.a.), zaś przepis art. 17 pkt 1 K.p.a., określając samorządowe kolegium odwoławcze jako organ wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego, nie czyni rozróżnienia na organy tych jednostek wykonujące zadania z zakresu administracji samorządowej, czy też rządowej. Z punktu widzenia ustalenia właściwego organu odwoławczego podział na zadania z zakresu administracji rządowej i pozostałe sprawy został zniesiony przez nowelizację art. 17 pkt 1 K.p.a. na mocy ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz. U. Nr 162, poz. 1126 – art. 2 pkt 7). Zmiana ta stanowiła działanie legislacyjne ustawodawcy zmierzające do uznania, że organem wyższego stopnia w stosunku do starosty, jako organu jednostki samorządu terytorialnego (art. 5 § 2 pkt 6 K.p.a.), niezależnie od tego, jakie wykonuje zadania, jest samorządowe kolegium odwoławcze. Organem wyższego stopnia w stosunku do starosty, co do zasady, niezależnie od tego, jakie zadania wykonuje, jest zatem samorządowe kolegium odwoławcze (por. postanowienia NSA z dnia: 15 listopada 2011r., sygn. akt II OW 100/11 oraz 19 grudnia 2014 r., sygn. akt II OW 181/14). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], pomimo wezwania przez Sąd, nie nadesłało odpowiedzi na powyższy wniosek i nie ustosunkowało się do powyższych twierdzeń Wojewody [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór kompetencyjny, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a. i art. 22 § 2 K.p.a., należy rozumieć sytuację, w której organ jednostki samorządu terytorialnego oraz organ administracji rządowej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Rozstrzygnięcie tego rodzaju sporu sprowadza się do wskazania organu właściwego do załatwienia sprawy. Stosownie do art. 15 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny jest sądem właściwym do rozstrzygania sporów kompetencyjnych. W tych sprawach stosuje odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Spory rozstrzyga na wniosek postanowieniem przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Postanowienie wydaje sąd w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym. W niniejszej sprawie mamy do czynienia ze sporem kompetencyjnym negatywnym, który powstał pomiędzy Wojewodą [...] a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku H.H. z dnia 11 grudnia 2018 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] czerwca 1983 r. nr [...] w sprawie nabycia z mocy prawa przez K.J. własności działki nr [...] o pow. [...] ha, położonej w [...] przy ul. [...], wydanej na podstawie art. 6, art. 8 ust. 1, art. 11 i art. 20 ust. 2 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym. W świetle art. 157 § 1 K.p.a., organem właściwym do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności jest organ wyższego stopnia, w tym przypadku wobec Naczelnika Miasta i Gminy [...]. W obecnej strukturze organów administracji nie istnieją naczelnicy miast i gmin, to jednak sprawa objęta przedmiotowym rozstrzygnięciem nadal podlega orzecznictwu administracyjnemu. Wyjaśnić należy, iż właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji należy oceniać według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu weryfikowanej decyzji. W przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a dopiero potem określa się organ wyższego stopnia (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, CH Beck, Warszawa 1996, s. 732 oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 [...] 1998 r. sygn. akt III RN 83/98, OSNAPiUS 1999, nr 9, poz. 293). W rozpoznawanej sprawie podstawą wydania decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] czerwca 1983 r. nr [...] był m.in. art. 11 w/w dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. Dekret ten nie został uchylony i pozostaje aktem obowiązującym. Przepis art. 11 ust. 1 cyt. dekretu w obecnym brzmieniu stanowi, że o nabyciu własności nieruchomości oraz o ustaleniu ceny nabycia lub o zwolnieniu od obowiązku jej zapłacenia orzeka starosta. Także stosownie do treści art. 14 tego dekretu, o zwolnieniu od obowiązku uiszczenia ceny nabycia orzeka starosta. Z art. 19a powołanego dekretu wynika, że zadania te są zadaniami z zakresu administracji rządowej. W związku z powyższym, obecnie sprawy o nabycie nieruchomości na własność na podstawie omawianego dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. w pierwszej instancji należą do właściwości starosty, jako zadania z zakresu administracji rządowej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewoda [...] trafnie zauważył, iż fakt wykonywania przez starostę jako organ jednostki samorządu terytorialnego zadań z zakresu administracji rządowej nie determinuje sposobu ustalania organu wyższego stopnia. W świetle art. 17 pkt 1 K.p.a. dla określenia organu wyższego stopnia nie ma znaczenia prawnego podział zadań jednostek samorządu terytorialnego na zadania własne i zlecone z zakresu administracji rządowej. Przepis ten zawiera regułę ogólną i nie wskazuje właściwości instancyjnej w sposób wyczerpujący. Organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Z regulacji zawartych w powołanym dekrecie z dnia 18 kwietnia 1955 r., w jego aktualnym brzmieniu, nie wynika właściwość organu wyższego stopnia wobec starosty w sprawach objętych tym dekretem. Wbrew twierdzeniu wnioskodawcy, za ustawę szczególną w rozumieniu art. 17 pkt 1 K.p.a. należy przyjąć art. 3 ust. 1 pkt 5 i 7 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206 ze zm.). Stosownie do treści tych przepisów, wojewoda jest organem administracji rządowej w województwie, do którego właściwości należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone w odrębnych ustawach do właściwości innych organów tej administracji oraz jest organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Właściwość samorządowego kolegium odwoławczego określona w art. 17 pkt 1 K.p.a. ma charakter właściwości ogólnej tego organu. Natomiast w przypadku, gdy ustawa szczególna ustanawia organem wyższego stopnia inny organ, to wówczas właściwość samorządowego kolegium odwoławczego jest wyłączona na rzecz tego innego organu (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 4 stycznia 2012 r., sygn. akt I OW 142/11; 23 listopada 2012 r., sygn. akt I OW 152/12; 9 marca 2016 r., sygn. akt I OW 218/15 oraz 26 czerwca 2019 r., sygn. akt I OW 225/18 i I OW 226/18 – publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w niniejszej sprawie organem właściwym jest Wojewoda [...] i na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a. orzekł, jak w postanowieniu.