I OW 158/22

Dnia 10 lutego 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Ministra Rodziny i Polityki Społecznej o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Ministrem Rodziny i Polityki Społecznej a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Kielcach w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku T. M. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 7 grudnia 2020 r. w sprawie przyznania prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem postanawia: oddalić wniosek.

Minister Rodziny i Polityki Społecznej wnioskiem z dnia 18 listopada 2022 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Kielcach w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku T. M. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 7 grudnia 2020 r. w sprawie przyznania prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że w dniu 26 września 2016 r. T. M. złożył wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego na córkę J. M., które zostało mu przyznane decyzją Wójta Gminy Dwikozy z dnia 21 grudnia 2016 r. Decyzją z dnia 31 stycznia 2020 r. Wójt Gminy Dwikozy uchylił T. M. prawo do zasiłku rodzinnego w okresie od 1 listopada 2016 r. do 31 października 2017 r. z uwagi na zastosowanie w sprawie przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Następnie decyzją z dnia 7 grudnia 2020 r. Wojewoda Świętokrzyski przyznał T. M. na córkę J. M. prawo do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami na okres od 1 listopada 2016 r. do 31 października 2017 r. T. M. wnioskiem z dnia 10 maja 2021 r. (sprecyzowanym w piśmie z dnia 10 czerwca 2021 r.) zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach o "wyeliminowanie z obrotu prawnego" wskazanej decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 7 grudnia 2020 r. Decyzją z dnia 27 sierpnia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 7 grudnia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 12 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Ke 829/21, po rozpoznaniu skargi T. M., stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 sierpnia 2021 r. Minister Rodziny i Polityki Społecznej, kwestionując swoją właściwość, wskazał że w sprawie zastosowanie powinien znaleźć przepis szczególny, tj. art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemem wsparcia rodzin (Dz. U. z 2017 r., poz. 1428), który stanowi lex specialis wobec art. 17 pkt 2 K.p.a. W ocenie organu sprawa będąca przedmiotem niniejszego sporu została wszczęta na wniosek zainteresowanego złożony w dniu 26 września 2016 r., a więc przed dniem 1 stycznia 2019 r. Tym samym sprawa mieści się w hipotezie art. 24 ust. 2 ustawy nowelizującej, co oznacza, że organem wyższego stopnia powinno być właściwe miejscowo samorządowe kolegium odwoławcze. W odpowiedzi na wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach zwróciło się o wskazanie Ministra Rodziny i Polityki Społecznej jako organu właściwego, zauważając że kwestia ta została przesądzona w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 12 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Ke 829/21. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: sądy administracyjne rozpoznają – na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", z zastrzeżeniem art. 22 § 1 K.p.a. – spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór kompetencyjny, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a. należy zaś rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W rozpoznawanej sprawie spór zaistniały pomiędzy Ministrem Rodziny i Polityki Społecznej a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Kielcach jest sporem negatywnym i dotyczy wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku T. M. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 7 grudnia 2020 r. w sprawie przyznania prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszego sporu ma okoliczność, że prawomocnym wyrokiem z dnia 12 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Ke 829/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 27 sierpnia 2021 r., którą to organ, po rozpatrzeniu wniosku T. M., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 7 grudnia 2020 r. orzekającej o przyznaniu stronie prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem. W uzasadnieniu wyroku, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazano że samorządowe kolegia odwoławcze będąc organami wyższego stopnia "w sprawach z wniosków o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych" uzyskały kompetencje do rozstrzygania tego i tylko tego rodzaju spraw jako organy wyższego stopnia nad wojewodami. W innych sprawach organami wyższego stopnia w stosunku do wojewodów są właściwi w sprawie ministrowie, zgodnie z treścią art. 17 pkt 2 K.p.a. stanowiącego, że "organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są w stosunku do wojewodów - właściwi w sprawie ministrowie". Sprawy, o jakich stanowi K.p.a. to zarówno sprawy rozstrzygane w ogólnym postępowaniu jurysdykcyjnym, jak i inne sprawy, w tym sprawy będące przedmiotem postępowań nadzwyczajnych, np. postępowań dotyczących stwierdzenia nieważności innych decyzji. Na tym tle unormowanie wynikające z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. ma charakter wyjątkowy i kształtuje kompetencje samorządowych kolegiów odwoławczych jako organów wyższego stopnia wyłącznie "w sprawach z wniosków o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych", a nie w innych sprawach, w tym również sprawach pozostających w pewnych związkach materialnoprawnych ze sprawami o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych. Sąd zauważył, że przedmiotowe postępowanie nie tylko zostało wszczęte po 1 stycznia 2019 r., ale przede wszystkim nie dotyczy ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego, lecz dotyczy weryfikacji legalności decyzji z punktu widzenia jej wad wymienionych w katalogu art. 156 § 1 K.p.a. W konsekwencji, zdaniem Sądu, art. 23 ust. 2 ustawy zmieniającej, normujący właściwość samorządowego kolegium odwoławczego, nie znajduje w nim zastosowania. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie organem wyższego stopnia nad Wojewodą Świętokrzyskim w rozumieniu art. 17 pkt 2 K.p.a. jest Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (obecnie Minister Rodziny i Polityki Społecznej), a nie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, a zatem zaskarżoną decyzję z dnia 27 sierpnia 2021 r. wydał organ rzeczowo niewłaściwy do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Kwestia organów właściwych do rozpoznania sprawy została więc rozstrzygnięta w ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 12 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Ke 829/21. Zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Z powyższego przepisu wynika, że ocena prawna i wskazania zawarte w sprawie wszczętej wnioskiem T. M. z dnia 10 maja 2021 r. wiążą nie tylko Naczelny Sąd Administracyjny i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach ale również Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach jak i Ministra Rodziny i Polityki Społecznej aż do prawomocnego zakończenia sprawy. Ponadto w sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności, które uzasadniałyby odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w powołanym wyroku z dnia 12 stycznia 2022 r. w zakresie właściwości organu. Zauważyć przy tym trzeba, że stosownie do art. 170 P.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Co prawda, moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 P.p.s.a., odnosi się co do zasady do treści sentencji wyroku, niemniej jednak prawidłowe jej odczytanie wymaga odwołania się do treści uzasadnienia. Oznacza to w odniesieniu do sądów i innych organów państwowych, że podmioty te muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono to w prawomocnym orzeczeniu. Wobec powyższego, z uwagi na związanie oceną prawną - w zakresie właściwości organu - wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 12 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Ke 829/21, wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego jest niezasadny. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 64 § 3 i art. 15 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.