I OW 137/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski (sprawozdawca) sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wojewody Wielkopolskiego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Poznaniu a Wojewodą Wielkopolskim przez wskazanie organu właściwego do wydania decyzji w przedmiocie rozpoznania wniosku Burmistrza Miasta i Gminy [...] o stwierdzenie nieważności punktu IV decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Poznaniu z dnia 16 maja 1994 r. znak [...], w której zatwierdzono projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] i [...], położonej w J. przy ul. [...] postanawia wskazać Wojewodę Wielkopolskiego jako organ właściwy w sprawie

Wnioskiem z 16 września 2022 r. Wojewoda Wielkopolski, reprezentowany przez Kierownika Oddziału Orzecznictwa w zakresie Nieruchomości w Wydziale Skarbu Państwa i Nieruchomości, zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Poznaniu (dalej Kolegium) a Wojewodą Wielkopolskim (dalej Wojewoda) przez wskazanie organu właściwego do wydania decyzji w przedmiocie rozpoznania wniosku Burmistrza Miasta i Gminy [...] o stwierdzenie nieważności punktu IV decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Poznaniu z dnia 16 maja 1994 r. znak [...] (dalej decyzja z 16 maja 1994 r.), w której zatwierdzono projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] i [...], położonej w Jasinie przy ul. [...]. W uzasadnieniu wskazał, że organy administracji rządowej, którymi byli kierownicy urzędów rejonowych, do właściwości których przed 1 stycznia 1998 r. należały sprawy podziałów nieruchomości, zostały zlikwidowane, a sprawy te należą obecnie do organów gmin. To wskazuje, że organem wyższego stopnia w stosunku do organu (obecnie nieistniejącego), który wydał 16 maja 1994 r. decyzję zatwierdzającą podział nieruchomości, a zarazem zgodnie z art. 157 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej kpa), właściwym do orzekania w kwestii nieważności tej decyzji jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu (k. 3-4 akt sądowych). W odpowiedzi na powyższy wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o wyznaczenie Wojewody Wielkopolskiego jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku Burmistrza Miasta i Gminy [...] o stwierdzenie nieważności punktu IV decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Poznaniu z dnia 16 maja 1994 r. Zdaniem Kolegium, Wojewoda pozostaje organem wyższego stopnia w sprawach odszkodowań, o których wcześniej orzekał kierownik urzędu rejonowego (k. 23-24v akt sądowych). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259; dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory kompetencyjne i spory o właściwość, o których mowa w art. 4 ppsa, a więc między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 zd. 2 ppsa). Przez spór kompetencyjny należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia danej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uznaje się za właściwy do jej rozpatrzenia (spór negatywny). W niniejszej sprawie spór, który zaistniał pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Poznaniu a Wojewodą Wielkopolskim, jest sporem kompetencyjnym negatywnym i dotyczy wskazania organu właściwego do wydania decyzji w przedmiocie rozpoznania wniosku Burmistrza Miasta i Gminy [...] z 3 września 2021 r. (data sporządzenia) o stwierdzenie nieważności punktu IV decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Poznaniu z 16 maja 1994 r., którą zatwierdzono projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] i [...], położonej w Jasinie przy ul. [...]. W punkcie IV z 16 maja 1994 r. decyzji Kierownik Urzędu Rejonowego w Poznaniu odstąpił "od ustalenia odszkodowania za grunty wydzielone pod ulicę ponieważ właściciele w/wym./ nieruchomości w piśmie z dnia 8 kwietnia 1994 r. wyrazili wolę nieodpłatnego przekazania ich na własność Gminy [...] (w aktach administracyjnych). Właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ (art. 157 § 1 kpa). Decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w Poznaniu z 16 maja 1994 r. została wydana przez organ I instancji na podstawie art. 10 ust. 1, 3 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. nr 30, poz. 127 ze zm.; dalej ugg). Przepisy ugg zostały uchylone mocą art. 241 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. nr 115 poz. 741; dalej ugn). Zgodnie z art. 10 ust. 3 ugg, podział nieruchomości następuje na podstawie decyzji rejonowego organu rządowej administracji ogólnej, zatwierdzającej projekt podziału. W myśl art. 3 [ust. 2] pkt 1 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (Dz.U. z 1990 r. nr 21 poz. 123, zm. [z 1991 r. nr 75 poz. 328]), wojewoda był w postępowaniu administracyjnym organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do kierowników rejonowych urzędów rządowej administracji ogólnej. Właściwość wojewody, jako organu wyższego stopnia w stosunku do organu, który orzekał w I instancji, nie budziła również zastrzeżeń w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Sprawy podziału nieruchomości należały do właściwości organów administracji rządowej do 31 grudnia 1997 r. Właściwość ta uległa zmianie z dniem 1 stycznia 1998 r. - wejściem w życie obecnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 242 ugn). Ustawa o gospodarce nieruchomościami zmieniła właściwość rzeczową organów powołanych do orzekania w sprawach podziału nieruchomości, stanowiąc w art. 96 ust. 1, że podziału nieruchomości dokonuje się na podstawie decyzji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta zatwierdzającej podział, a więc przekazując właściwość w tych sprawach organom jednostek samorządu terytorialnego. Art. 9a ugn (Dz.U. z 2023 r. poz. 344) obecnie stanowi: "Organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, jest wojewoda.". Zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 1 ugn - starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, m.in., w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 ugn, czyli w przypadku wydzielenia działki pod drogę publiczną. Jest niesporne, że art. 9a ugn, który zakreśla właściwość wojewody jako organu wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, jest szczególną normą prawną wobec właściwości organu wyższego stopnia ustaloną w art. 17 pkt 1 kpa. W sprawach z zakresu administracji rządowej, uregulowanych w ugn, ustawodawca wyznaczył jako organ wyższego stopnia wobec starosty, wojewodę, zarówno w zakresie właściwości odwoławczej (art. 127 § 2 kpa), jak i właściwości nadzorczej w sprawach oceny legalności ostatecznej decyzji starosty (art. 157 § 1 kpa). Orzecznicza właściwość wojewody odnosi się do decyzji starosty wydanych w sprawach: [...] 8. ustalenia odszkodowania za części nieruchomości przejęte przez jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa z mocy prawa, z uwagi na ich wydzielenie pod drogi publiczne i pod poszerzenie dróg publicznych w ramach podziału nieruchomości (art. 98 ust. 3 ugn); [...] 17. ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie (art. 129 ust. 1 i 5 ugn; M. Wolanin w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 107-109, nb 1, 2). Kwestia braku odszkodowania za przejście działki nr [...] o pow. 1409 m2 na własność Gminy [...] z przeznaczeniem pod drogę stanowi podstawę wniosku Burmistrza Miasta i Gminy [...] z 3 września 2021 r. (punkt IV decyzji z 16 maja 1994 r.). Tym samym, skoro w momencie wydawania przez Kierownika Urzędu Rejonowego w Poznaniu decyzji z 16 maja 1994 r. właściwy był wojewoda, to organ ten jest właściwy również do rozpatrzenia wniosku w stwierdzenie nieważności punktu IV tej decyzji, mimo zmiany zakresu działania wojewodów. Wojewoda Wielkopolski pozostaje bowiem organem funkcjonalnie właściwym w niniejszej sprawie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, właściwość rzeczowa organu administracji do rozpatrzenia wniosku winna być oceniana według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu decyzji mającej być przedmiotem weryfikacji. Skoro w stanie prawnym na dzień wydania decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości właściwym organem wyższego stopnia w stosunku do wydającego decyzję kierownika urzędu rejonowego był wojewoda, to organem właściwym do rozpatrzenia wniosku Burmistrza Miasta i Gminy [...] z 3 września 2021 r. jest Wojewoda Wielkopolski. Likwidacja kierowników urzędów rejonowych, jako organów właściwych do wydawania decyzji w zakresie podziału nieruchomości, także przemawia za właściwością nadzorczą wojewody w sprawach oceny legalności ostatecznej decyzji kierownika urzędu rejonowego, podjętej na podstawie art. 10 ust. 1, 3 i 5 ugg. Przejście tych kompetencji na organy jednostek samorządu terytorialnego (wójta, burmistrza albo prezydenta miasta), nie oznacza, że organem wyższego stopnia w stosunku do organu wydającego decyzję w poprzednim stanie prawnym, kiedy właściwymi organami w zakresie wydawania decyzji dotyczących podziału nieruchomości byli kierownicy urzędów rejonowych, jest samorządowe kolegium odwoławcze w myśl art. 17 pkt 1 kpa. Potwierdza to brzmienie art. 17 pkt 2 kpa z daty wydania decyzji z 16 maja 1994 r. (Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26 ze zm.), zgodnie z którym - w zakresie normatywnym istotnym dla rozstrzygnięcia wniosku - organami wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu są w stosunku do kierowników rejonowych rzędów rządowej administracji ogólnej - wojewodowie [...]. W doktrynie jednoznacznie wskazywano, że art. 17 pkt 2 kpa określa wyczerpująco organy wyższego stopnia wobec rządowych organów administracji ogólnej. Organem wyższego stopnia w stosunku do kierowników rejonowych urzędów rządowej administracji ogólnej, zarówno w zakresie właściwości odwoławczej, jak i nadzorczej, byli wojewodowie (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 1996, s. 97, nb 7 do art. 17). Właściwość rzeczowa organu administracyjnego do stwierdzenia nieważności jest oceniana według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu kwestionowanej decyzji (wyrok NSA z 7.7.1993 r. I SA 116/93, ONSA 1994/3/109). W przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się organ, na który przeszła właściwość w tych sprawach, a następnie na podstawie art. 17 określa się organ wyższego stopnia. Przy ustalaniu właściwości organu w sprawach pozostających w zakresie działania organów samorządu terytorialnego konieczne jest stwierdzenie, czy są to zadania własne czy też zlecone, jak też uwzględnienie tego, w jakim zakresie samorządowe kolegium odwoławcze występuje jako organ wyższego stopnia (dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji dawnego terenowego organu administracyjnego - wyroki NSA z: 10.9.1991 r. I SA 646/91, OSP 1993/3/51; 5.12.1991 r. II SA 1035/91, ONSA 1991/3-4/94, aprobowane przez J. Borkowskiego - op. cit., s. 732, nb 3 do art. 157). Powołane przez Wojewodę postanowienie NSA z 4.8.2011 r. I OW 69/11, Lex 957428, o ile dotyczyło właściwości organu do orzekania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu, który uległ likwidacji, nie mogło w niniejszej sprawie przemawiać za zasadnością stanowiska Wojewody, bowiem zapadło ono przed podjęciem uchwały 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17.4.2012 r. II OPS 1/12, ONSAiWSA 2012/4/60 (dalej uchwała II OPS 1/12). W tej materii aktualna pozostaje uchwała II OPS 1/12. Zgodnie z uchwałą II OPS 1/12 organ wyższego stopnia w rozumieniu art. 157 § 1 kpa, właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wydanej przez organ wymieniony w art. 17, ustala się na podstawie art. 157 § 1 kpa i art. 17 w zw. z art. 20 (zob. też R. Sawuła, Glosa do wyroku NSA w Warszawie z 7.10.2002 r. II SA 2554/01, Sam. Teryt. 2003/5/s. 58). Jedynie w przypadku braku takich organów należy ustalić organy, na które przeszły kompetencje w danych sprawach (M. Jaśkowska w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, M. Milbrandt-Gotowicz, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego. LEX/el uw. 3 do art. 157). W kontrolowanej sprawie nie doszło do braku organu nadzoru - w dacie wydania decyzji z 1994 r. był nim wojewoda i obecnie jest nim nadal wojewoda - na podstawie przepisu szczególnego - art. 9a ugn. W punkcie 12 uzasadnienia uchwały II OPS 1/12 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "to, że samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej, oznacza, że samorządowe kolegia odwoławcze są organem odwoławczym, gdy decyzję w pierwszej instancji wydał organ jednostki samorządu terytorialnego, oraz organem nadzoru, gdy decyzję kwestionowaną w postępowaniu nadzwyczajnym wydał organ jednostki samorządu terytorialnego. Taki zakres działalności samorządowych kolegiów odwoławczych wyznacza właściwość rzeczową kolegiów w rozumieniu art. 20 kpa. Nie ma więc podstaw do przyjęcia, że samorządowe kolegium odwoławcze może być, z uwagi na właściwość rzeczową, organem wyższego stopnia, a więc organem odwoławczym lub organem nadzoru, w stosunku do organów administracji publicznej, innych niż organy jednostek samorządu terytorialnego. To, że ustawa powierza określonemu organowi jednostki samorządu terytorialnego wykonywanie zadań z zakresu administracji rządowej, nie oznacza, że tym samym samorządowe kolegium odwoławcze staje się organem wyższego stopnia (organem odwoławczym i organem nadzoru) w stosunku do innych organów niż organ jednostki samorządu terytorialnego." (ONSAiWSA 2012/4/60 s. 43-44). Zasada wynikająca z art. 157 § 1 kpa, że określenie organu wyższego stopnia następuje w odniesieniu do organu, który wydał kwestionowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzję, powinna generalnie mieć także zastosowanie w przypadku zniesienia organu. Nie ma bowiem żadnych podstaw, by w takiej sytuacji od niej odstąpić. Możliwość przyjęcia innego rozwiązania, tj. ustalenia organu, do którego właściwości w aktualnym stanie prawnym należą sprawy wywłaszczeniowe, i na tej podstawie określenia organu wyższego stopnia, byłaby uzasadniona w przypadku zniesienia organu wyższego stopnia określonego zgodnie z zasadą wyrażoną wyżej bądź w przypadku takiej zmiany jego kompetencji, która wyklucza rozstrzyganie w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji. Dopóki funkcjonuje organ, który był właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w dacie jej wydania, to jest on nadal właściwy do stwierdzenia nieważności tej decyzji (wyrok NSA z 27.6.2012 r. I OSK 984/11, Lex 1217381). Gdy akt nieważny został wydany przez organ, który nie istnieje już w strukturze administracji publicznej, bądź zmiana kompetencji ma taki charakter, że wyklucza jego działanie, należy ustalić, jaki organ jest obecnie rzeczowo właściwy do załatwienia danej sprawy stosownie do treści art. 20, oraz ustalić organ wyższego stopnia, uwzględniając art. 17. Jeżeli jest to organ jednostki samorządu terytorialnego, to organem wyższego stopnia - według art. 17 pkt 1 - jest samorządowe kolegium odwoławcze, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Gdy orzeczenie zostało wydane przez organ, który nie istnieje już w strukturze organów administracji publicznej, i przedmiot tego aktu nie jest już przedmiotem regulacji prawnej, należy odszukać podobne zadanie i organ właściwy do załatwienia danej sprawy, a następnie ustalić organ wyższego stopnia, kierując się przy tym zasadą ciągłości administracji państwa. Jeżeli zatem uprzednio sprawa należała do administracji rządowej, uzasadnione jest domniemanie kompetencji organów administracji rządowej do prowadzenia postępowania nadzorczego w tych sprawach. Właściwość organów administracji do weryfikacji decyzji wydanych przez ówczesne terenowe organy administracji państwowej należy oceniać po wejściu w życie ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie w ten sposób, że zasadnicze znaczenie musi mieć to, czy ostateczna decyzja, w stosunku do której toczy się obecnie postępowanie w sprawie stwierdzenia jej nieważności, została wydana przez organ "szczebla podstawowego" czy "wojewódzkiego", inaczej mówiąc - przez organ pierwszej czy drugiej instancji. Jeżeli weryfikowaną decyzję ostateczną wydał organ pierwszej instancji, organem właściwym do stwierdzenia jej nieważności będzie wojewoda (wyrok NSA z 8.10.2010 r. I OSK 1691/09, Lex 745130 (orzeczenia aprobowane przez M. Jaśkowską - op. cit, uw. 3-5 do art. 157 kpa). W sprawie I OW 137/22 przepis szczególny wskazuje jako organ wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, wojewodę (art. 9a ugn). W konsekwencji, Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie stoi na stanowisku, że likwidacja organu I stopnia (kierowników rejonowych urzędów rządowej administracji ogólnej) po wydaniu decyzji z 16 maja 1994 r., a także przejście kompetencji do zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości z organów administracji rządowej na organy samorządu terytorialnego już po wydaniu tej decyzji, nie wpływa na zmianę właściwości wojewody do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji. Wojewoda pozostaje w tym zakresie właściwy jako organ wyższego stopnia nad kierownikiem urzędu rejonowego, który wydał decyzję w przedmiocie podziału nieruchomości i odpowiednio w jej punkcie IV odstąpił od ustalenia odszkodowania za grunty wydzielone pod ulicę. W rezultacie, organem właściwym do rozpoznania wniosku Burmistrza Miasta i Gminy [...] z 3 września 2021 r. jest Wojewoda Wielkopolski. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ppsa, orzekł jak w sentencji.