I OW 130/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie Sędzia NSA Mariola Kowalska del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza Miasta i Gminy [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta i Gminy [...] a Prezydentem Miasta [...] przez wskazanie organu właściwego do rozpatrzenia wniosku [...] o zwrot poniesionych kasztów pogrzebu postanawia 1. odrzucić wniosek; 2. zwrócić Burmistrzowi Miasta i Gminy [...] ze środków budżetowych Naczelnego Sądu Administracyjnego kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu od wniosku.

Pismem z 9 sierpnia 2021 r. Burmistrz [...] na podstawie art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) - dalej p.p.s.a., wniósł o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość między nim a Prezydentem Miasta [...] i wskazanie, że organem właściwym do rozpoznania wniosku [...] o zwrot poniesionych kosztów pogrzebu siostry ciotecznej [...] jest Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w [...]. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że 13 lipca 2021 r. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] przekazał do Miejskiego Ośrodka Pomocy komplet dokumentów w sprawie zwrotu poniesionych kosztów pogrzebu. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] uznał się za niewłaściwy w sprawie wskazując, że [...] zamieszkała w [...] pokryła koszty pogrzebu siostry ciotecznej zamieszkałej i zmarłej w [...]. Uznał zatem, że w świetle art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2021 r. poz. 2268, dalej : "ustawa o pomocy społecznej") wniosek winien zostać złożony do organu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania wnioskodawcy. Burmistrz [...] nie zgodził się z tym stanowiskiem przywołując art. 10 ust. 3 dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz.U. z 1959 r., nr 11 poz. 62 ze zm., dalej "ustawa o cmentarzach i chowaniu zmarłych"), zgodnie z którym prawo pochówku zwłok przysługuje krewnym i powinowatym. Jeżeli nie skorzystają oni z tego prawa, a zwłoki nie zostaną przekazane uczelni publicznej, obowiązek pochowania zwłok spoczywa na gminie właściwej ze względu na miejsce zgonu. Wnioskodawca wskazała że zgodnie z ustawą o pomocy społecznej sprawienie pogrzebu zalicza się do świadczeń z pomocy społecznej a zgodnie z art. 101 tejże ustawy właściwość miejscową gminy ustala się na podstawie miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy lub miejsca ostatniego zameldowania na pobyt stały, co dotyczy osób bezdomnych. Gmina [...] nie była zaś ani miejscem zamieszkania ani miejscem pochówku B.J. zamieszkałej w [...]. W odpowiedzi na wniosek Prezydent [...] stwierdził, że ani ustawa o pomocy społecznej ani ustawa o cmentarzach i chowaniu zmarłych nie przewidują obowiązku gminy zwrotu kosztów pogrzebu sprawionego przez członka rodziny. Pismo [...] należy zatem traktować jako wniosek o przyznanie jej pomocy finansowej, który zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej powinien być rozpatrzony przez gminę ustaloną według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). Pozostające w sporze organy nie mają wspólnego organu wyższego stopnia (§ 1 pkt 5 lit. a i lit. c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych, Dz. U. z 2003 r. poz. 1925), zatem Naczelny Sąd Administracyjny był właściwy do rozstrzygnięcia sprawy. Jak wynika z akt sprawy, [...] zwróciła się o zwrot poniesionych kosztów pogrzebu swojej siostry ciotecznej. Problematykę chowania zwłok ludzkich reguluje w sposób szczegółowy ustawa o cmentarzach i chowaniu zmarłych, która w art. 10 ust. 1 potwierdza prawo pochowania zwłok ludzkich jako przysługujące najbliższej rodzinie osoby zmarłej, a mianowicie: pozostałemu małżonkowi, krewnym zstępnym, wstępnym, krewnym bocznym do 4 stopnia pokrewieństwa oraz powinowatym w linii prostej do 1 stopnia. W odniesieniu do zwłok niepochowanych i nieprzekazanych w celach naukowych szkołom wyższym obowiązek pochowania obciąża ośrodek pomocy społecznej miejsca zgonu (ust. 3 ustawy). Stosownie zaś do art. 10 ust. 4 tej ustawy obowiązek pochowania zwłok, określony w ust. 3, nie wyklucza żądania zwrotu kosztów na podstawie innych ustaw. Zasady przyznawania zasiłku pogrzebowego określa ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 504). O uprawnieniach do zasiłku pogrzebowego rozstrzyga Zakład Ubezpieczeń Społecznych w formie decyzji, przy czym zainteresowany w przypadku wydania decyzji odmownej ma prawo wnieść odwołanie do właściwego sądu powszechnego – Sądu Rejonowego Wydziału Pracy i Ubezpieczeń Społecznych (art. 477 8 § 2 pkt 1 k.p.c.). Z kolei zgodnie z art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej zasiłek celowy może być przyznany między innymi na pokrycie kosztów pogrzebu. Żaden ze wskazanych przepisów nie przewiduje możliwości prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu kosztów pochówku poniesionych przez rodzinę zmarłego. W niniejszej sprawie wniosek [...] na tle którego doszło do sporu o właściwości, dotyczył zwrotu poniesionych kosztów pochówku krewnej – [...]. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw prawnych do rozpatrzenia takiego żądania w postępowaniu administracyjnym. Podkreślić należy, iż spory o właściwość, o których stanowią przepisy art. 4 i 15 § 2 p.p.s.a., dotyczą spraw indywidualnych należących do właściwości organów jednostek samorządu terytorialnego załatwianych w drodze decyzji administracyjnej. Wniosek Burmistrza Miasta i [...] nie dotyczy sprawy załatwianej w drodze decyzji administracyjnej, bądź też postanowienia lub innego aktu, do którego miałyby zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Żądanie zwrotu kosztów pogrzebu nie mieści się w katalogu prawnych form działania administracji publicznej, które podlegają kognicji sądów administracyjnych. Z powyższych względów wniosek podlegał odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a. (por. postanowienia NSA z 30 sierpnia 2013 r., I OW 115/13, 23 października 2015 r., I OW 96/15, 4 lipca 2017 r., I OW 17/17, 2 grudnia 2017 r., I OW 197/17, 16 marca 2018 r., I OW 319/17, z 17 czerwca 2021 r. I OW 5/21). Z powyższych względów wniosek podlegał odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a. O zwrocie wpisu od wniosku orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.