I OW 13/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski (spr.) Sędzia NSA Elżbieta Kremer po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku Starosty [...] o rozstrzygniecie sporu o właściwość pomiędzy tym organem a Prezydentem Miasta [...] przez wskazanie powiatu właściwego do pokrywania wydatków przeznaczonych na opiekę i wychowanie małoletniej S.V. umieszczonej w rodzinie zastępczej p o s t a n a w i a wskazać Prezydenta Miasta [...] jako organ właściwy w sprawie

Wnioskiem z dnia 2 stycznia 2020 r. Starosta [...] zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy tym organem a Miastem [...] przez wskazanie organu właściwego do pokrywania wydatków przeznaczonych na opiekę i wychowanie małoletniej S.V. umieszczonej w rodzinie zastępczej. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że S.V. jest córką A. i A. V., która od [...] września 2017 r. przebywa w pieczy zastępczej u swojej babci B.K. Ponadto, od dnia [...] października 2017 r. została umieszczona w instytucjonalnej pieczy zastępczej, tj. Domu Dziecka w [...]. Opiekę nad S.V. sąd powszechny powierzył najpierw jej matce A.V. w orzeczeniu rozwodowym, a od [...]maja 2010 r. sąd [...] rozstrzygnął, że miejscem zamieszkania S.V. będzie miejsce zamieszkania jej ojca A.V. A.V. od [...] maja 2013 r. zamieszkuje w Kaliszu przy ul. [...], co wynika z informacji meldunkowej. A.V. do dnia umieszczenia jej w pieczy zastępczej zamieszkiwała w [...], w miejscu zamieszkania ojca. Dodatkowo tymczasowo przebywała u swojej babci B.K. Ponieważ przed umieszczeniem w pieczy zastępczej S.V. zamieszkiwała w [...], wydatki na jej opiekę i wychowanie powinno ponosić Miasto [...], stosownie do art. 191 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.). W odpowiedzi na przedmiotowe pismo Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] wskazał, że w dalszym ciągu podtrzymuje swoje stanowisko, iż Miasto [...] nie jest właściwe ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w pieczy zastępczej. Wynika to z zebranych w sprawie dokumentów. I tak w uzasadnieniu postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] października 2017 r. sygn. akt [...], na podstawie którego S.V. została umieszczona w pieczy zastępczej napisano, że pismem z dnia [...] września 2017 r. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] zawiadomił Sąd w [...], że małoletnia S. przebywa u babci, ale nie jest umieszczona w pieczy zastępczej, ani nie ustanowiono dla niej opiekuna. Postanowieniem z dnia [...] września 2017 r. Sąd Rejonowy w [...] postanowił powierzyć sprawowanie pieczy nad małoletnią S. jej babce B.K., ustanawiając ją jednocześnie kuratorem upoważnionym do podejmowania decyzji dotyczących zdrowia i edukacji S.V. do czasu ustanowienia opiekuna przez Sąd Rejonowy w [...]. Wynika z tego jednoznacznie, że przed umieszczeniem w pieczy zastępczej małoletnia Sara zamieszkiwała w [...]. W piśmie zaznaczono, że zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodzony i systemie pieczy zastępczej Młodzieżowy Ośrodek Wychowawczy w [...], w którym S. została umieszczona na wniosek ojca, nie jest formą instytucjonalną pieczy zastępczej. Z powyższych przyczyn Miasto [...] nie jest powiatem właściwym do pokrywania wydatków związanych z pobytem małoletniej S. w pieczy zastępczej. Naczelny Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) – dalej p.p.s.a. sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez takie spory należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej (spór pozytywny) lub żaden z nich nie uważa się za właściwy do załatwienia tej sprawy (spór negatywny). W razie sporu o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, które nie mają wspólnego organu wyższego stopnia, spór taki rozstrzygany jest przez Naczelny Sąd Administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). Przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny jest negatywny spór między Starostą [...] a Prezydentem Miasta [...] o właściwość miejscową w sprawie wskazania organu właściwego do pokrywania wydatków przeznaczonych na opiekę i wychowanie małoletniej S.V. umieszczonej w pieczy zastępczej w Domu Dziecka w [...]. Z odpisów dokumentów, przedłożonych przez oba organy wynika, że S.V. (poprzednio W.) urodziła się [...] marca 2000 r. w [...]. Od 2000 r. jej rodzice A. i A. V. pozostawali w konkubinacie, a od 2005 r. w związku małżeńskim, mieszkali wówczas wraz z dziećmi we [...]. W 2008 r. nastąpiła separacja pomiędzy małżonkami, a w 2011 r. rozwód. W 2008 r. A.V. wraz z S. i młodszą córką wróciła do [...] i zamieszkała u swojej matki B.K. W 2010 r. sąd [...] na wniosek A.V. wydał postanowienie mające charakter zarządzenia tymczasowego, w którym ustalił, że miejsce zamieszkania dzieci będzie w miejscu zamieszkania ich ojca. W lipcu 2010 r. A.V. po przyjeździe do [...], powołując się na decyzję Sądu w [...] odebrał małoletnie dzieci od ich matki i babki i przekazał pod opiekę swoim rodzicom. Od września 2010 r. bezpośrednią opiekę nad dziećmi sprawowała konkubina A.V., A.B., z uwagi na to, że jako żołnierz Armii [...] był on związany kontraktem i nie miał możliwości bezpośredniego sprawowania opieki nad dziećmi. Sąd Rejonowy w [...] w dniu [...] marca 2011 r. sygn. akt [...] wydał postanowienie, w którym w trybie zabezpieczenia z urzędu, na czas trwania postępowania, powierzył A.B. sprawowanie faktycznej opieki nad S.V. i jej młodszą siostrą i ustalił ich miejsce zamieszkania w miejscu zamieszkania A.B. A.V., kiedy przebywał w [...] oraz jego córki i A.B. zamieszkiwali w [...] przy ul. [...]. Z akt sprawy wynika, że A.V. została pozbawiona władzy rodzicielskiej nad S. postanowieniem sądu powszechnego z dnia [...] stycznia 2015 r., a A.V. został pozbawiony władzy rodzicielskiej nad S. postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. Pismem z dnia [...] września 2017 r. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] zawiadomił Sąd Rejonowy w [...], że małoletnia S.V. przebywa u babci B.K. w [...], ale nie jest umieszczona w pieczy zastępczej, ani nie ustanowiono dla niej opiekuna. Postanowieniem z dnia [...] września 2017 r. Sąd Rejonowy w [...] Wydział Rodzinny i Nieletnich sygn. akt [...] powierzył w trybie natychmiastowym sprawowanie pieczy zastępczej nad małoletnią S.V. jej babce B.K. zamieszkałej w [...] i ustanowił ją kuratorem sądowym dla S. Kolejnym postanowieniem z dnia [...] października 2017 r. Sąd Rejonowy w [...] Wydział Rodzinny i Nieletnich sygn. akt [...], po rozpoznaniu wniosku B.K., umieścił w trybie natychmiastowym małoletnią S.V. w instytucjonalnej pieczy zastępczej – Domu Dziecka w [...] i uchylił nadzór kuratora, zmieniając w tym zakresie postanowienie z [...] września 2017 r. Spór dotyczy tego, czy ostatnim miejscem zamieszkania małoletniej S.V. było miasto [...], gdzie zamieszkiwała wraz z ojcem i jego konkubiną, czy [...] gdzie przebywała u swojej babci B.K. Zgodnie z art. 191 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2020 r. poz. 821) powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej ponosi: 1) wydatki na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej albo rodzinnym domu dziecka; 2) średnie miesięczne wydatki przeznaczone na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej albo interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym; 3) wydatki na finansowanie pomocy na kontynuowanie nauki i usamodzielnienie. Jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały (art. 191 ust. 2). Ustawa o systemie pieczy zastępczej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". Dlatego też, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, uwzględnić należy regulację zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego. Miejscem zamieszkania osoby fizycznej, zgodnie z brzmieniem art. 25 Kodeksu cywilnego, jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska, lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej (art. 26 § 1 Kc). Jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa (art. 26 § 2 Kc). W rozpoznawanej sprawie oboje rodzice są pozbawienia wykonywania władzy rodzicielskiej. Jednak od lipca 2010 r. do stycznia 2017 r. małoletnia S.V. pozostawała pod władzą rodzicielska ojca, zatem miejsce jej zamieszkania było u ojca. A.V. od 2013 r. mieszka w [...]. O miejscu zamieszkania w świetle art. 25 Kc decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Z unormowania tego wynika, że do przyjęcia zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości konieczne jest ustalenie występowania dwóch przesłanek, a mianowicie przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości, przy czym przesłanki te muszą wystąpić kumulatywnie. O ile ustalenie pierwszej przesłanki nie nastręcza zwykle trudności (jak i w niniejszej sprawie), o tyle mogą one wystąpić przy ustalaniu zamiaru stałego pobytu. W tej materii mogą decydować różnorakie okoliczności. Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej (przykładowo postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2009 r., sygn. akt I OW 164/08, z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt I OW 41/13, z dnia 8 lipca 2014 r. sygn. akt I OW 63/14, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W orzecznictwie podkreśla się, że miejscem stałego pobytu osoby fizycznej mającej zdolność do czynności prawnych jest miejsce, w którym koncentrują się czynności życiowe danej osoby, i to bez względu na adres jej zameldowania (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 2009 r., sygn. akt I OW 85/09, publ. jw.). Mając powyższe na uwadze trudno przyjąć, by miejscem zamieszkania małoletniej S.V. przed umieszczeniem jej po raz pierwszy w pieczy zastępczej była miejscowość [...], gdzie przebywała okresowo u babci, której pieczę na nią powierzono [...] września 2017 r. Już [...] października 2017 r. dziecko zostało skierowane do Domu Dziecka w [...]. Brak jest podstaw do uznania, że krótkotrwały pobyt małoletniej S.V. w [...] miał charakter przebywania z zamiarem stałego pobytu. Miejscowość ta nie może więc być uznana za miejsce zamieszkania dziecka w rozumieniu art. 191 ust. 1 ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że miejscem zamieszkania małoletniej S.V. przed umieszczeniem jej po raz pierwszy w pieczy zastępczej było Miasto [...] i ten powiat jest zobowiązany do ponoszenia wydatków, jako powiat zamieszkania dziecka, zgodnie z art. 191 ust. 1 ustawy o systemie pieczy zastępczej. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 4, art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. postanowił orzec jak w sentencji postanowienia.