I OW 126/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędzia NSA Marian Wolanin po rozpoznaniu w dniu 11 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Powiatu Zielonogórskiego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Powiatem Zielonogórskim a Powiatem Nowotomyskim w przedmiocie wskazania powiatu właściwego do ponoszenia wydatków związanych z umieszczeniem małoletniego N.L. w pieczy zastępczej postanawia: wskazać Powiat Nowotomyski jako właściwy w sprawie.

Pismem z dnia 13 czerwca 2024 r. Powiat Zielonogórski, reprezentowany przez Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie im. Jana Pawła II w Zielonej Górze, wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy tym Powiatem a Powiatem Nowotomyskim w sprawie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniego N.L. umieszczonego w pieczy zastępczej. Uzasadniając wniosek powołano się na treść art. 191 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (dalej: "u.w.r.") mając na uwadze miejsce zamieszkania matki małoletniej, które przed umieszczeniem dziecka w pieczy zastępczej mieściło się w miejscowości [...]. W odpowiedzi na powyższy wniosek Powiat Nowotomyski, reprezentowany przez Starostę Nowotomyskiego, wskazał iż nie jest powiatem właściwym w przedmiotowej sprawie. Argumentując powyższe stanowisko wskazano, iż małoletni nie zamieszkiwał z matką, albowiem od dziewiątego miesiąca życia przebywał u prababki w miejscowości [...]. Ponadto wskazano, iż w sprawie nie ma pewności, czy matka dziecka w okresie wydania postanowienia o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej faktycznie mieszkała w [...], a nawet jeśli, to czy przebywała tam z zamiarem stałego pobytu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, nie mającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny – art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.; dalej: "k.p.a."). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w niniejszej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość, albowiem żaden z organów administracji publicznej w nim uczestniczący nie uważa się za właściwy do załatwienia sprawy. Spór powstał pomiędzy Powiatem Zielonogórskim a Powiatem Nowotomyskim, w przedmiocie wskazania organu właściwego do ponoszenia wydatków za pobyt małoletniego N.L. w pieczy zastępczej, na tle właściwości miejscowej jednostek, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia (§ 1 pkt 4 lit. b i § 1 pkt 15 lit. e rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych – Dz. U. z 2003 r., Nr 198, poz. 1925). Oznacza to, że wniosek jest dopuszczalny. W pierwszej kolejności należy odnieść się do faktu wydania przez Starostę Zielonogórskiego decyzji administracyjnej Nr CPR.VI.4053.70.2024 z dnia 8 kwietnia 2024 r., na mocy której przyznano M.D., z tytułu pełnienia funkcji rodziny zastępczej spokrewnionej dla małoletniego N.L., świadczenie pieniężne na pokrycie kosztów utrzymania dziecka. Podkreślić należy, że przepisy ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej rozróżniają właściwość powiatu (tj. jego organu - starosty) w zakresie wydania stosownej decyzji administracyjnej w przedmiocie przyznania świadczenia rodzinie zastępczej i wypłacenia tego świadczenia (stanowiącego wykonanie decyzji przyznającej świadczenie), od właściwości powiatu zobowiązanego do finansowania tych świadczeń. Ustawa zawiera przepisy (art. 191 i nast. u.w.r.) określające powiat właściwy do finansowania wydatków związanych z pobytem dziecka w pieczy zastępczej oraz zasady rozliczania się między powiatami w sytuacji, gdy powiat właściwy do przyznania świadczenia rodzinie zastępczej nie jest powiatem właściwym do finansowania tych wydatków. Kwestie właściwości powiatu do ponoszenia kosztów ustalone są odmiennie niż materia właściwości rzeczowej organu w postępowaniu administracyjnym i w oparciu o inne kryteria. W przypadku ustalania starosty właściwego do wydania decyzji w przedmiocie przyznania świadczeń rodzinie zastępczej, rozstrzyga o właściwości miejscowej miejsce zamieszkania rodziny zastępczej (art. 88 ust. 3 i 4 w zw. z art. 182 ust. 3 u.w.r.), zaś ustalanie powiatu właściwego do finansowania przyznanych świadczeń odbywa się na zasadach określonych art. 191 ust. 1 i nast. u.w.r. (postanowienie NSA z 26 lipca 2022 r., I OW 26/22, LEX nr 3486451). Rodzinie zastępczej przysługują świadczenia określone w art. 80 i nast. u.w.r. Świadczenia te są udzielane na wniosek rodziny zastępczej (art. 88 ust. 1 u.w.r.). Wniosek taki rodzina zastępcza składa w powiatowym centrum pomocy rodzinie właściwym ze względu na miejsce zamieszkania (art. 88 ust. 3 u.w.r.) a świadczenia przyznawane są w drodze decyzji (art. 88 ust. 4 oraz art. 182 ust. 3 u.w.r.). Rozwiązanie to jest funkcjonalne i zgodnie z ogólnymi standardami ustalania właściwości miejscowej organu administracji, określonymi w art. 21 k.p.a. Właściwość miejscowa organu do wydania decyzji przyznającej świadczenia wyznaczona jest zatem w oparciu o kryterium miejsca zamieszkania rodziny zastępczej i nie pozostaje w związku z właściwością powiatu zobowiązanego do ponoszenia kosztów tych świadczeń, określanego na podstawie art. 191 ust. 1 i nast. u.w.r. Postanowieniem z dnia 25 kwietnia 2024 r., wydanym w sprawie o sygn. akt I OW 9/24 (LEX nr 3719142), Naczelny Sąd Administracyjny wskazał jednoznacznie, że decyzja przyznająca świadczenia rodzinie zastępczej nie rozstrzyga o obowiązku powiatu do ponoszenia kosztów, ale o uprawnieniu rodziny zastępczej do otrzymania świadczeń przewidzianych ustawą. Wydanie tej decyzji nie może zatem zostać zakwalifikowane jako uznanie przez powiat swojego obowiązku ponoszenia kosztów świadczeń związanych z wydatkami na opiekę i wychowanie dziecka. Nie może też zostać zakwalifikowane jako załatwienie sprawy administracyjnej przez wydanie decyzji, albowiem kwestia właściwości jednostki zobowiązanej do ponoszenia kosztów nie jest rozstrzygana w drodze decyzji, ale wynika z przepisów prawa. Obowiązek ponoszenia przez określone jednostki samorządu terytorialnego (powiatu) wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej albo rodzinnym domu dziecka wynika z ustawy, ustawa wyznacza też, jak należy ustalać powiat właściwy do ponoszenia tych wydatków. Ustawowo umocowany obowiązek ponoszenia wydatków przez określone powiaty powoduje, że nie wydaje się w tym zakresie żadnej decyzji określającej ten właśnie obowiązek. Ponoszenie wydatków odbywa się w drodze porozumienia między powiatami, o jakim mowa w art. 191 ust. 5 i 5a u.w.r. Powiat właściwy do ponoszenia wydatków zgodnie z art. 191 ust. 1-4 u.w.r. jest przy tym zobowiązany do zawarcia tego porozumienia, co wynika z art. 191 ust. 5b u.w.r. Przepis art. 191 ust. 16 u.w.r. stanowi, że w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość powiatów oraz gmin obowiązanych do ponoszenia wydatków, w których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy k.p.a. W świetle przedstawionych argumentów brak jest podstaw do przyjęcia, że wydanie decyzji o przyznaniu rodzinie zastępczej świadczeń w związku z opieką nad dzieckiem na podstawie art. 88 ust. 4 u.w.r. usuwa konieczność rozstrzygnięcia sporu między powiatami o to, który z nich jest zobowiązany do ponoszenia wydatków związanych z udzielonymi świadczeniami, o jakim mowa w art. 191 ust. 16 u.w.r., a zatem nie uzasadniania oddalenia wniosku o rozstrzygnięcie sporu. W konsekwencji powyższego wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość podlegał merytorycznemu rozpoznaniu. Właściwość jednostek organizacyjnych w przedmiocie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej określa art. 191 u.w.r. (Dz. U. z 2024 r., poz. 177 ze zm.). Zgodnie z jego treścią, wydatki te ponosi powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej (ust. 1). Jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały (ust. 2). Natomiast jeżeli nie można ustalić miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej (ust. 3). Wobec faktu, iż ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania" koniecznym jest odniesienie się do ogólnej definicji tego terminu zawartej w Kodeksie cywilnym. Miejscem zamieszkania osoby fizycznej, zgodnie z brzmieniem art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2023 r., poz. 1610 ze zm.; dalej: "k.c."), jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska, lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej (art. 26 § 1 k.c.). Jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa. Jeśli dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy (art. 26 § 2 k.c.). Na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia 29 lutego 2024 r., sygn. akt III Nsm [...], pozbawiono matkę małoletniego, K.L., władzy rodzicielskiej nad synem N. i umieszczono go w spokrewnionej rodzinie zastępczej M.D. zamieszkałej w miejscowości [...], u której małoletni przebywał od czasu, gdy miał dziewięć miesięcy. Do czasu wydania powyższego orzeczenia władza rodzicielska przysługiwała matce małoletniego. Ojcostwo dziecka nie było ustalone, co potwierdza odpis zupełny aktu urodzenia. W konsekwencji koniecznym było odniesienie się w sprawie do regulacji zawartej w art. 26 § 1 k.c. i ustalenie miejsca zamieszkania małoletniego w miejscu zamieszkania jego matki. Z pisma Sądu Rejonowego w [...] z dnia 27 marca 2024 r., sygn. akt III Nsm [...], wynika, że matka małoletniego przed wydaniem powyższego orzeczenia mieszkała pod adresem: [...], ul. [...] w powiecie nowotomyskim. Tożsamy adres podano w piśmie Ośrodka Pomocy Społecznej w Zbąszyniu z dnia 4 kwietnia 2024 r., znak: OPS.420.30.2024, wskazując równocześnie, że matka małoletniego od 1 lutego 2024 r. korzystała ze wsparcia Ośrodka. Także prababka małoletniego w Karcie dziecka przyjętego do rodziny zastępczej wskazała jako miejsce zamieszkania matki dziecka powyższy adres. Fakt, iż z notatki służbowej z dnia 5 kwietnia 2024 r., sporządzonej z rozmowy telefonicznej pracownika PCPR w Nowym Tomyślu z pracownikiem socjalnym OPS Zbąszyń, wynika, że matka małoletniego przybyła "niedawno" do [...] nie może stanowić podstawy do kwestionowania miejsca zamieszkania K.L. w tej miejscowości. Okoliczność zamieszkiwania wyżej wymienionej w okresie umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej została potwierdzona przed dwie instytucje publiczne (sąd rejonowy i ośrodek pomocy społecznej). Równocześnie nie sposób zdefiniować, jaki okres pracownik OPS Zbąszyn miał na myśli posługując się słowem "niedawno". Na tej podstawie nie sposób stwierdzić, że nie zostały spełnione przesłanki miejsca zamieszkania. Podkreślić w tym kontekście należy, iż czas przebywania danej osoby w określonej miejscowości nie jest przesłanką do ustalenia, czy stanowi ona miejsce zamieszkania tej osoby. Podnoszona przez organ uczestniczący w sporze okoliczność, że małoletni od dziewiątego miesiąca życia nie przebywał z matką w jej miejscu zamieszkania nie ma znaczenia dla kwestii ustalenia powiatu właściwego w sprawie. Na gruncie art. 26 k.c. nie ma znaczenia fakt, że dziecko fizycznie nie przebywa w miejscu zamieszkania rodzica. Koniecznym jest bowiem odróżnienie faktycznego miejsca pobytu dziecka od miejsca jego zamieszkania w sensie prawnym (postanowienie NSA z 17 listopada 2017 r., I OW 235/17, LEX nr 2403753). Tym samym okoliczność przebywania dziecka u prababki przed jego umieszczeniem w pieczy zastępczej pozostaje bez znaczenia dla kwestii ustalenia powiatu właściwego w sprawie. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy należało zatem przyjąć, że – w rozumieniu art. 191 ust. 1 u.w.r. – powiatem zobowiązanym do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniego N.L. umieszczonej w pieczy zastępczej jest Powiat Nowotomyski. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 w zw. z art. 4 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji.