I OW 109/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) Sędzia NSA Iwona Bogucka po rozpoznaniu w dniu 18 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Starosty Powiatu Łęczyckiego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Starostą Powiatu Łęczyckiego a Dyrektorem Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Poznaniu w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku S. K. o wydanie decyzji zezwalającej na trwałe wyłączenie z produkcji gruntów leśnych w celu zabudowy zagrodowej i budowy budynku mieszkalnego postanawia: wskazać Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Poznaniu jako organ właściwy w sprawie.

Pismem z 11 czerwca 2025 r. Starosta Powiatu Łęczyckiego (dalej także: "wnioskodawca") złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Dyrektorem Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Poznaniu w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku S. K. (dalej jako "zainteresowana") o wydanie decyzji zezwalającej na trwałe wyłączenie z produkcji gruntów leśnych w celu zabudowy zagrodowej i budowy budynku mieszkalnego. W odpowiedzi na wniosek Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Poznaniu podtrzymał stanowisko w sprawie, podnosząc, że właściwym organem do rozpoznania wniosku jest wnioskodawca z uwagi na przedmiot sprawy jakim jest zmiana lasu na użytek rolny, a nie jak przyjęto w sprawie - wyłączenie gruntów z produkcji rolnej i rozpoczęcie innego niż rolne i leśne użytkowanie gruntu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny - art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej: "k.p.a."). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 tej ustawy, należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie oba organy uważają się za niewłaściwe do rozpoznania sprawy, zatem spór ma charakter negatywny. Właściwość miejscową organów administracji w sprawach objętych ustawą z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2024 r., poz. 520 ze zm.; dalej: "ustawa o lasach") reguluje art. 13. Zgodnie z art. 13 ust. 2 i ust. 3 pkt 2 tej ustawy organem właściwym do wydania decyzji w przedmiocie zmiany lasu na użytek rolny, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, jest starosta. Wobec kwestionowania podstawy materialnoprawnej dochodzonego żądania wnioskodawca wskazał na właściwość miejscową organów wynikającą z art. 11 ust. 1 in fine w zw. z art. 4 pkt 11 i art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 82, dalej jako: "ustawa o ochronie"). W myśl przywołanych przepisów wyłączenie gruntów z produkcji rolnej i rozpoczęcie innego niż rolne i leśne użytkowanie gruntu - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Jeżeli przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej, właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych jest starosta, a gruntów leśnych - dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych, z wyjątkiem obszarów parków narodowych, gdzie właściwym jest dyrektor parku. Organy nie kwestionują, że działka nr [...] z obrębu B., położona w gm. G., której dotyczy postępowanie, jest oznaczona w ewidencji gruntów jako las i stanowi własność S. K., zgodnie z treścią księgi wieczystej dla niej prowadzonej pod nr [...]. Istotą sporu jest wykładnia oświadczenia woli zainteresowanej, ujętego we wniosku, prowadząca do odmiennego stanowiska co do właściwości organu władnego go rozpoznać. W sprawie tej należało rozstrzygnąć zaistniały spór kompetencyjny, jednoznaczne ustalając przedmiot wniosku zainteresowanej. Jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, pismem z 1 kwietnia 2025 r. S. K. wystąpiła o wydanie decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji gruntów leśnych w celu budowy budynku w ramach zabudowy ogrodowej na potrzeby prowadzenia gospodarstwa rolnego, którego jest właścicielem. Jednakże, Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Poznaniu uznał, że dla skuteczności sformułowanego wniosku należało przyjąć, że zainteresowana wniosła o zmianę lasu na użytek rolny, by w konsekwencji rozpoznania owego wniosku zrealizować plan zabudowy zagrodowej i budynku mieszkalnego w zabudowie zagrodowej na ww. działce, albowiem zmiana zgodnie z literalnym brzmieniem wniosku okazałaby się niemożliwa bowiem nie stanowi innego niż rolnicze użytkowanie gruntów. Stanowisko to zajął Dyrektor pomimo treści pierwotnego żądania i jego doprecyzowania pismem z 2 maja 2025 r., także w świetle brzmienia dokumentów złożonych na potrzeby rozpatrzenia tej treści wniosku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zainteresowana wprost potwierdziła, że domaga się wyłączenia z produktów gruntów leśnych w celu zabudowy zagrodowej i budowy budynku mieszkalnego. Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Poznaniu jednakże dokonał reinterpretacji wniosku, przyjmując że wolą zainteresowanej jest zmiana lasów na użytek rolny, czyniąc ustalenia odbiegające od faktycznej woli zainteresowanej. Przeformułowanie wniosku przez Dyrektora powoduje, że wniosek ten jest niezgodny z intencją zainteresowanej, nawet gdyby przyjąć że nie ma on uzasadnionych podstaw prawnych. Kwestie uznania zasadności wniosku stanowić będą merytoryczną ocenę jego podstaw w toku postępowania tym wnioskiem zainicjowanego. Konkludując, dokładna analiza treści wniosku S. K., w świetle przywołanych wyżej przepisów i celu jaki zamierza osiągnąć zainteresowana, prowadzi Naczelny Sąd Administracyjny do konstatacji, że przedmiotem jej żądania jest wyłączenie z produkcji gruntów leśnych w celu zabudowy zagrodowej i budowy budynku mieszkalnego. Z tego względu, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że do rozpoznania przedmiotowego wniosku zastosowanie znajdują przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z art. 11 ust. 1 in fine w zw. z art. 4 pkt 11 i art. 5 ust. 1 tej ustawy właściwym rzeczowo w przedmiotowej sprawie jest Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Poznaniu. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. orzekł jak w postanowieniu.