I OSK 998/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Artur Dral po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 1536/20 w sprawie ze skargi M.M., J. R. i S. R. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 16 kwietnia 2020 r. nr GZ.ge.604.11.2020 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 listopada 2021 r. IV SA/Wa 1536/20, oddalił skargę M. M., J. R. i S. R. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 16 kwietnia 2020 r. nr GZ.ge.604.11.2020 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł S. R. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie: 1. prawa materialnego poprzez jego błędna wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 1 i 2 dekretu z dnia 16.08.1949 r. o wymianie gruntów, jako że nie nastąpiła żadna wymiana gruntów, a wstępny wnioskodawcy J. R. nie uczestniczył w żadnej wymianie gruntów, podczas której miałby się zrzec gospodarstwa rolnego nr [...] we wsi T. o areale ca 11 ha; 2. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 151 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oddalenie przez WSA skargi w sytuacji, gdy decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi została wydana z naruszeniem przepisów prawa, a to art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny zebranego materiału dowodowego i wybiórczego jedynie uwzględnienia materiału dowodowego w sprawie. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych. Wniósł także o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. W tym wypadku natomiast zarzuty postawione w ramach obydwu podstaw kasacyjnych pozostają ze sobą w związku, wobec czego zostaną rozpoznane łącznie. Zacząć należy od tego, że w niniejszej sprawie mieliśmy do czynienia z postępowaniem nadzorczym wobec decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa w Koszalinie z 13 września 1965 r. w sprawie zatwierdzenia stanu posiadania i szacunku gruntów ornych posiadanych przed wymianą na terenie wsi T. Postępowanie nadzorcze różni się znacząco od postępowania zwykłego, co ma zasadnicze znaczenie dla oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej stanowił art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a., ale żaden z tych przepisów nie został przywołany w podstawach skargi kasacyjnej. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ administracji publicznej nie jest natomiast władny rozpoznawać sprawy co do jej istoty, jak to może czynić w postępowaniu zwykłym (w tym odwoławczym), na co mogłyby wskazywać domniemane intencje autora skargi kasacyjnej, który w postawionych zarzutach zdaje się oczekiwać, że organ rozpozna kolejny raz sprawę na gruncie art. 1 i 2 dekretu z dnia 16 sierpnia 1949 r. o wymianie gruntów i uzupełni postępowanie dowodowe przeprowadzone przed wydaniem decyzji z 13 września 1965 r. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W sytuacji, gdy podstawą stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej ma być rażące naruszenie prawa, a strona zmierza do wykazania w postępowaniu kasacyjnym, że pogląd Sądu I instancji w tej kwestii był błędny, to jako podstawę kasacyjną należy powołać art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z przepisem, o którego stopień naruszenia toczy się spór (np. art. 1 i 2 dekretu z 16 sierpnia 1949 r.), czego skarżący nie uczynił. Dlatego zarzut dotyczący tylko tych ostatnich przepisów (na dodatek bez wskazania ich konkretnych jednostek redakcyjnych) należało uznać za bezzasadny. Ponadto fakt, że przedmiotem postępowania nadzorczego nie jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która już została rozstrzygnięta kontrolowaną decyzją (co wyjaśniono już wyżej), ma swoje przełożenie na zakres prowadzonego przez organ nadzoru postępowania dowodowego i wyjaśniającego, które to postępowanie jest ograniczone wyłącznie do kwestii związanych z kwalifikowanym naruszeniem przepisów stanowiących podstawę wydania aktu objętego wnioskiem o stwierdzenie nieważności. "Co do zasady organ administracji w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji opiera się na dowodach zgromadzonych w postępowaniu zwykłym. Uzupełniające postępowanie dowodowe w postępowaniu nieważnościowym ma ograniczony charakter i służy tyko do wyjaśnienia ewentualnych wątpliwości wywołanych dowodami zgromadzonymi w postępowaniu zwykłym" (wyrok NSA z 28.01.2025 r. II OSK 1309/22, LEX nr 3830600). Z drugiego zarzutu skargi kasacyjnej wynika natomiast, że skarżący kasacyjnie oczekiwałby konfrontacji dowodów zgromadzonych w "pierwotnym" postępowaniu z 1965 r. z dowodami, które mogłyby zaoferować współcześnie strony postępowania, w tym z dowodami osobowymi, na okoliczność własności gospodarstwa nr [...] i ponownej oceny tak zgromadzonych dowodów. Pomijając zakres tak zakreślonego postępowania uzupełniającego, rozmija się ono z przedmiotem, o jakim rozstrzygała decyzja z 13 września 1965 r. Jak ustalił Sąd I instancji, Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w Koszalinie decyzją z 24 sierpnia 1965 r. wszczęło postępowanie w sprawie wymiany gruntów wsi T., gromada M., na podstawie przepisów dekretu z dnia 16 sierpnia 1949 r. o wymianie gruntów (Dz. U. z 1962 r., nr 46. poz. 226). Następnie ten sam organ decyzją z 13 września 1965 r. zatwierdził stan posiadania i szacunku gruntów ornych posiadanych przed wymianą na obszarze wsi T., a decyzją z 7 października 1965 r. zatwierdził projekt wymiany gruntów wsi T.. Wnioskodawcy postępowania nadzorczego przedmiotem tego postępowania uczynili tę "środkową" decyzję z 13 września 1965 r., mimo że zgodnie z art. 9 powołanego dekretu, to "Ostateczna decyzja o zatwierdzeniu projektu wymiany stanowi tytuł do ujawnienia nowego stanu własności w księgach wieczystych." Z kolei, zgodnie z art. 8 ust. 4 dekretu, "O decyzjach wymienionych w ust. 1 zawiadamia się uczestników wymiany w sposób przyjęty w danej miejscowości, a następnie ogłasza się je przez wywieszenie w lokalu prezydium gromadzkiej rady narodowej na okres 14 dni. Z chwilą upływu tego okresu decyzje uważa się za doręczone wszystkim uczestnikom wymiany." Ustalenia, co do posiadania i szacunku gruntów przed wymianą, przyjęte w decyzji z 13 września 1965 r. doręczonej w trybie art. 8 ust. 4 dekretu (co wynika z adnotacji na tej decyzji) nie zostały w żaden sposób zakwestionowane, a z dokumentów będących podstawą tych ustaleń, w tym z rejestru pomiarowo-klasyfikacyjnego z 1959 r. wynika, że gospodarstwo nr [...] w T. (poz. 23 rejestru) opisane jest jako wolne. Także w alfabetycznym spisie właścicieli ułożonym w 1959 r. brak jest nazwiska J. R. jako posiadacza gospodarstwa w T.. Nie można więc stwierdzić, że ustalenia poczynione przez organ przed 13 września 1965 r. pozostawały w rażącej sprzeczności z podjętym rozstrzygnięciem, jeżeli ustalenia te nie zostały wówczas zakwestionowane w zwykłym trybie poprzez zaskarżenie decyzji odwołaniem. Pomijając fakt, że samodzielnie decyzja z 13 września 1965 r. nie rozstrzygała wprost o własności nieruchomości. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.