I OSK 998/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie NSA Ewa Dzbeńska (spr.) del. NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Protokolant Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1808/08 w sprawie ze skargi J. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1808/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wnioskiem z 26 czerwca 2008 r. J. M. wystąpił do Starosty Pułtuskiego o wydanie zaświadczenia o treści: "Upoważniłem S. N. do ukrywania dokumentów nieruchomości we wsi P. należącej do J. M., A. D. - Starosta Pułtuski". Starosta Pułtuski postanowieniem z [...] lipca 2008 r. odmówił wnioskodawcy wydania w/w zaświadczenia. Organ podał, iż strona nie wykazała się interesem prawnym, czego wymaga art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. Nadto nie można wydać zaświadczenia stwierdzającego nieistnienie faktów lub nieistnienie określonego stanu prawnego. W Starostwie Powiatowym w Pułtusku nie ma dokumentu potwierdzającego, że organ upoważnił S. N. do ukrywania dokumentów nieruchomości we wsi P. należących do J. M. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ciechanowie - po rozpatrzeniu zażalenia J. M. - postanowieniem z [...] września 2008 r. utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, iż z treści żądania wnioskodawcy wyraźnie wynika, że nie opiera się ono na podstawie prawnej z art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., albowiem składający środek zaskarżenia nie ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny. W sprawie nie zachodzi także drugi z przypadków, określonych art. 218 § 1 k.p.a., przewidujący wydanie zaświadczenia w przypadkach o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., wówczas gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Z kolei prawdziwość twierdzeń strony w przedmiocie prawa własności działki nr [...] w miejscowości P. zostanie ewentualnie zweryfikowane przed sądem powszechnym. J. M. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zarzucając brak odniesienia się do treści merytorycznej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na powyższe postanowienie wskazał, iż istotą żądania skarżącego było wydanie zaświadczenia potwierdzającego fakt upoważnienia S. N., przez Starostę Pułtuskiego – A. D., do ukrywania dokumentów nieruchomości we wsi P. należącej do J. M., dla potrzeb własnych skarżącego. Źródłem żądania przez skarżącego zaświadczenia była wcześniejsza korespondencja, prowadzona pomiędzy skarżącym, a pracownikiem Starostwa Powiatowego w Pułtusku w osobie mgr inż. S. N., dotycząca odmowy wydania skarżącemu "kopii wypisu z rejestru gruntów wsi P. z 20 grudnia 2001 r. w części dotyczącej jego własności". Zdaniem Sądu I instancji świadczyło to o istnieniu jedynie interesu faktycznego, polegającego na potrzebie uzyskania stosownego dokumentu od organu, o fakcie który w ocenie skarżącego miał miejsce i wynikał z działania pracowników Starostwa, a nie interesie opartym na prawie w uzyskaniu urzędowego potwierdzenia informacji w formie zaświadczenia. Skarżący nie wykazał, że ze względu na swój interes prawny żąda określonej treści zaświadczenia. Za uprawnione Sąd I instancji uznał stwierdzenie organów, iż żądanie skarżącego nie znajduje oparcia w dokumentach, o których mowa w art. 218 § 1 k.p.a. Oznacza to, iż organ był obowiązany do odmowy wydania zaświadczenia chociażby już z uwagi na okoliczność, że skarżący żądał potwierdzenia faktu nie wynikającego z prowadzonych przez Starostę Pułtuskiego ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W Starostwie Powiatowym w Pułtusku - jak zauważyły organy - nie ma dokumentu świadczącego, iż Starosta Pułtuski upoważnił S. N. do ukrywania dokumentów dotyczących nieruchomości należących do skarżącego. Słusznie też, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organy wskazały, iż wydanie zaświadczenia, ze swojej istoty ma potwierdzać istnienie określonych faktów lub stanu prawnego. Nie można więc wydać zaświadczenia stwierdzającego nieistnienie faktów lub nieistnienie określonego stanu prawnego. Skoro więc żądanie skarżącego nie stanowiło chęci uzyskania potwierdzenia określonego stanu prawnego, faktycznego wynikającego z posiadanych przez organ danych, to prawidłowo organy uznały, iż niemożliwe było wydanie przedmiotowego zaświadczenia. W aspekcie powyższego za niezasadny uznano zarzut dotyczący pominięcia w uzasadnieniu kwestionowanego postanowienia treści merytorycznej sprawy. Dodatkowo Sąd I instancji nie odniósł się do części skargi, która dotyczyła tematyki z zakresu ewidencji gruntów, albowiem nie wiązała się ona z przedmiotem zaskarżonego postanowienia. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł J. M., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Wnoszący skargę kasacyjną przedmiotowemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na jego treść, a mianowicie art. 50 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że skarżący miał w niniejszej sprawie jedynie interes faktyczny, a nie prawny, a co za tym idzie, nie był stroną postępowania administracyjnego w sprawie o wydanie zaświadczenia przez Starostę Pułtuskiego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż interes prawny skarżącego wywodzi się z przepisów prawa cywilnego rzeczowego dotyczących prawa własności (art. 140 k.c.). Skoro Sąd dostrzega, że skarżącemu przysługuje prawo własności przedmiotowej nieruchomości, powinien dostrzec interes prawny w postępowaniu dotyczącym wydania zaświadczenia związanego z dokumentacją dotyczącą przedmiotowej nieruchomości. W niniejszej sprawie J. M. jest właścicielem nieruchomości we wsi P., o jakiej mowa w żądanym przez niego zaświadczeniu. A zatem korespondencja, jaką prowadził ze S. N. dotyczyła własności jego nieruchomości i dokumentacji z nią związanej. Jako właściciel nieruchomości miał poza tym interes prawny do ustalenia danych zawartych w ewidencji jego gruntu z rzeczywistością. Poza tym interes prawny skarżącego wynikał z przepisów prawa karnego – art. 276 k.k. i ze statusu pokrzywdzonego jakim by dysponował skarżący w tym postępowaniu. 3 Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: zarzuty skargi kasacyjnej są nieusprawiedliwione. Zgodnie z art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Z powołanych przepisów wynika, że wydanie zaświadczenia wymaga jedynie ustalenia, czy osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia ma interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego i czy obowiązujący w dacie wydania zaświadczenia stan prawny ma swoje odzwierciedlenie w posiadanej przez organ dokumentacji, z której wynikają fakty, których potwierdzenia żąda osoba ubiegająca się o jego wydanie. Postępowanie wyjaśniające prowadzone w celu potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku konkretnego podmiotu opierać się może jedynie na danych zawartych w posiadanej przez organ dokumentacji. W pierwszej kolejności zatem, w ramach takiego postępowania, organ powinien ustalić, jakiego rodzaju ewidencja i rejestry mogą zawierać żądane dane, i ustalić ewentualnych ich dysponentów. Dalsza część postępowania sprowadza się do wyjaśnienia, czy posiadane dane odnoszą się do osoby wnioskodawcy oraz czy dotyczą stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca Wskazuje to na ograniczenia ram postępowania dowodowego w stosunku do zakreślonych w art. 75 - 86 k.p.a. Postępowanie wyjaśniające spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia. Główną rolę, w tej sytuacji, pełnią dane z ewidencji, rejestru, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalonych innymi technikami. Natomiast w myśl art. 218 § 1 k.p.a., organ administracji obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Oznacza to, że w sytuacji, gdy organ nie prowadzi takiego rejestru, nie może wydać zaświadczenia żądanej treści, bowiem nie można wydać czegoś, czego się nie posiada, przy czym podkreślić raz jeszcze należy to, na co już wskazywały organy administracyjne i Sąd pierwszej instancji, a mianowicie, że żaden z przepisów prawa nie nakłada na organy obowiązku prowadzenia rejestru poleceń wydawanych pracownikom urzędu przez starostę . Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, żądanie skarżącego sprowadza się bowiem do potwierdzenia przez organ faktów, których organ nie ewidencjonuje ani nie rejestruje. Zarzuty skargi kasacyjnej, odwołujące się do prawa własności, stanowią zarzuty mające rację bytu w postępowaniu o wydanie wypisu lub wyrysu z ewidencji gruntów , a które to argumenty nie mogą odnieść zamierzonego skutku w postępowaniu o wydanie zaświadczenia potwierdzającego fakt, wydania polecenia urzędnikowi przez starostę. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na podstawie art. 184 p.p.s.a. Na zakończenie należy zauważyć, że organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Skoro mimo wysyłanych dwukrotnie przez kierownika wydziału geodezji pism, skarżący nie zrozumiał ustawowego terminu" wypis" i dwukrotnie żądał "kopii" z ewidencji gruntów i budynków dotyczącej działek stanowiących jego własność, to należało obywatela wezwać do stosownej opłaty i wysłać mu wypis z ewidencji gruntów i budynków, gdyż żądanie skarżącego było oczywiste. Niewątpliwie koszty społeczne takiego załatwienia sprawy byłyby znacznie niższe a i obywatel nie utraciłby zaufania do organu administracji rządowej.